Bunurile Administrației Publice

7.1. Conceptul de domeniu administrativ

Pentru a-si îndeplini prerogativele de asigurare a functionarii regulate si continue a serviciilor publice, administratia publica are nevoie de o serie de bunuri mobile si imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau al colectivitatilor locale, alcatuind domeniul administrativ.

În general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor si obligatiilor patrimoniale apartinând unei persoane fizice sau juridice determinate, privita ca o suma de valori active si pasive, strâns legate între ele.

Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un continut economic, fiind evaluabile în bani. Ele se împart în doua mari categorii: drepturi reale si drepturi de creanta. Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care confera titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care le poate exercita în mod direct nemijlocit, fara a fi necesara, în acest scop, interventia oricarei alte persoane.

Drepturile de creanta sunt acele drepturi subiective patrimoniale în virtutea carora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridica de a pretinde subiectului pasiv numit debitor, persoana determinata, sa dea, sa faca sau sa nu faca ceva sub sanctiunea constrângerii de stat.

Referindu-ne la notiunea de domeniu administrativ, relevam ca acesta nu se confunda cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile si imobile, pe când patrimoniul are un continut mai larg.

Astfel, potrivit art. 121 din Legea administratiei publice nr. 215/2001, “constituie patrimoniu al unitatii administrativ – teritoriale, bunurile mobile si imobile care apartin domeniului public al unitatii administrativ – teritoriale, domeniul privat al acesteia precum si drepturile si obligatiile cu caracter patrimonial”.

Distinctia dintre domeniul public si cel privat nu este pur formala, ci ea antreneaza o dualitate de regimuri juridice carora bunurile celor doua domenii li se supun.

Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public si domeniul privat au o functie comuna, si anume, aceea de a permite persoanelor publice sa-si îndeplineasca misiunile lor administrative.

Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivitatile locale se folosesc în realizarea intereselor generale ale colectivitatii statale sau locale.

7.1. Domeniul public

Bunurile aflate în proprietatea publica alcatuiesc domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ – teritoriale. Celelalte bunuri apartinând acelorasi titulari sunt proprietate privata a acestora, alcatuind domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ – teritoriale.

Notiunile de proprietate publica si domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea publica reprezinta o institutie juridica, pe când domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietatii publice.

Titularii dreptului de proprietate publica sunt strict si complet determinati de norma constitutionala – art. 136 “proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ – teritoriala”.

Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, reglementând personalitatea juridica a comunelor, oraselor si judetelor, la art. 19 dispune: “comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina”.

Analizând reglementarile juridice în vigoare, constatam ca, în primul rând, sunt obiect al dreptului de proprietate publica acele categorii de bunuri enumerate expres de Constitutie sau lege.

Astfel, potrivit art. 136, alin. (3) din Constitutie “Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, mareea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice”.

În completarea textului constitutional care face trimitere la lege, mai trebuie sa avem în vedere si unele dispozitii ale Codului civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum si ale altor acte normative.

Configurarea obiectului proprietatii publice – arhitectura domeniului public – este trasata de Constitutie, dar trebuie finalizata prin lege, atât în privinta enumerarii bunurilor si a criteriilor de încadrare a bunurilor, cât si a nivelelor:

- Stat – interes public national;

- judet – interes public judetean;

- comuna sau oras – interes public local.

Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor trebuie sa fie completa (sa nu ramâna bunuri neîncadrate) si clara, evitându-se ambiguitatile si conflictele de încadrare pe nivele,

Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor în domeniul public precede si determina enumerarea acestora.

Cu privire la chestiunea criteriilor, în doctrina dintara noastra s-au conturat mai multe opinii. Astfel, într-o opinie ( C. Hamangiu, I. Rossetti – Balanescu, Tratat de drept civil, Bucuresti, 1928, p. 919) trebuie avut în vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privata.

Alti autori au sustinut ca în categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care sunt afectate unui serviciu public ( D. alexandresco, Explicatiunea teoretica si practica a dreptului civil român, vol. III, partea I, Bucuresti, p. 212)

Într-o alta opinie s-a considerat ca sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica acele bunuri care sunt afectate “la uzul direct al întregului public” si “nu la realizarea unui serviciu public sau de utilitate publica” (C. Hamangiu, I. Rossetti – Balanescu, op. Cit. P.920).

Se mai pot retine drept criterii de încadrare a unui bun în domeniul public urmatoarele:

- uzul public, determinat de natura bunului; bunurile de uz public sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosinta generala, cum ar fi: parcurile publice, cimiterele, padurile etc. La aceste bunuri au acces toti membrii societatii.

- interesul public, tinând de afectarea acestora unei folosinte publice, care se realizeaza direct sau prin intermediul unui serviciu public; bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activitati care intereseaza întreaga societate, cum ar fi: caile ferate, retele de distributie a energiei electrice, muzee, biblioteci, cladirile scolilor etc.

Bunurile din domeniul public au facut obiectul clasificarii dupa numeroase criterii.

O clasificare complexa, potrivit doctrinei si legislatiei actuale realizeaza prof . A. Iorgovan, dupa cum urmeaza: