Cetățenia europeană

2. Sistemul decizional

Inevitabil, democratia europeana trebuie sa tina cont de sistemul decizional actual. Ca ne convine sau nu, ata imperfect cum pare multora, sistemul decizional al Uniunii Europene este rezultatul unui proces istoric. Noua democratie europeana nu este deductibila dintr-un model conceptual imaginat în mediile academice, ci este produsul negocierilor dure între parteneri înca puternic acrotati egoismelor ti identitatilor nationale. Aceste negocieri au fost dintotdeauna anevoioase, dar au marcat un progres evident.

Tratatul de la Roma (1957) stipula o separare simpla a puterilor, dupa modelul statului national: Comisia initiaza propuneri legislative, Parlamentul le avizeaza iar Consiliul le adopta. Veriga slaba a acestei ecuatii era Parlamentul, care nu era nici instanta executiva (functie detinuta de Comisie) ti nici organism legislativ. Functia legislativa revenea Consiliului Minittrilor, format însa din reprezentanti desemnati ai guvernelor nationale (minittrii de externe).

De atunci, s-au adus corectii ti s-au încercat metode care sa contracareze ceea ce Majone (1998) a desemnat prin „deficitul democratic“ al Uniunii Europene. Pe parcursul evolutiei care a urmat, a devenit din ce în ce mai clar faptul ca democratia europeana are propriile institutii ti propriul sistem de guvernare. Acest sistem a fost creat pentru a rezolva doar anumite probleme ti nu este la fel de polivalent ti adaptabil ca sistemele nationale de guvernare. Democratia politica ti cetatenia europeana au aparut ca obiective realizabile abia dupa ce piata comuna ti procesul integrarii au devenit o certitudine (prin Actul Unic European, 1986).

a) Metoda parteneriatului

Aceasta metoda avea în centrul sau tandemul Comisie-Consiliu, Parlamentul jucând doar un rol simbolic (de eventuala mediere între cei doi poli). Ea functiona prin consensul obtinut prin negociere între cele doua forte, respectiv Comisia ti Consiliul. Echilibrul era relativ utor de obtinut, dat fiind numarul redus de tari membre. El se baza însa pe efortul unor elite, fara o participare populara propriu-zisa. De fapt, Monnet nici nu-ti propusese sa realizeze o democratie supranationala (obiectiv aparut de-abia la sfârtitul anilor ’80), ci doar sa sustina reconcilierea postbelica printr-un sistem asemanator mai mult diplomatiei (negocieri între tehnocrati, în deplina discretie) decât actiunii democratice propriu-zise.

b) Metoda negocierii

Prin metoda parteneriatului, Comisia primise practic aceeati pondere ca ti Consiliul.

Inevitabil, cele doua au intrat în competitie, lucru devenit public în 1965, prin „criza de la Luxemburg“ (boicotarea Consiliului de catre Franta, în semn de opozitie fata de clauza care obliga un stat membru sa se supuna votului majoritar). Ca urmare a pozitiei lui De Gaulle, s-a ajuns la „compromisul de la Luxemburg“, care acorda un rol mai mare statelor nationale (implicit ti Consiliului, care le reprezinta). Ata cum se observa din fig. 12, negocierile aveau loc preponderent între statele membre, în mod direct, Comisia având un rol secundar. Ca sa faca fata presiunilor care se exercitau asupra sa, Consiliul ti-a creat un sistem de comitete ti grupuri de lucru (de exemplu, Comitetul Reprezentantilor Permanenti sau COREPER). În acest fel, negociatorii nationali au devenit mai importanti decât functionarii europeni. S-au stabilit astfel consilii specializate, unde participa minittrii de resort (de exemplu, ECOFIN este Consiliul Minittrilor de Finante), la care se adauga peste 150 de grupuri de lucru formate din experti nationali. Politicile europene au devenit extrem de segmentate, astfel încât sa raspunda diverselor interese ti prioritati ale statelor membre. La rândul sau, Comisia s-a organizat pe directii generale (cunoscutele DG) corespunzatoare domeniilor politicilor publice acoperite de structurile Consiliului. Coordonarea interna a fost tot mai dificila ti, mai grav, au aparut probleme în asigurarea raspunderii publice: dat fiind faptul ca în acest sistem stufos ti complicat este greu de localizat cine ce a decis, a devenit la fel de dificil de ttiut cine raspunde de deciziile respective.

c) Metoda co-optiunii

În esenta, aceasta metoda revine la parteneriatul Consiliu-Comisie (metoda Monnet), pastrând totuti sistemul de negociere cu statele membre introdus de De Gaulle. Contextul politic european a favorizat aceasta schimbare: începând cu anii ’80, vechiul consens dintre crettin-democrati ti social-democrati a disparut, ceea ce a permis venirea la putere a unor guverne neo-liberale ti slabirea statelor ca autoritate politica. Comisia a început sa-ti dezvolte relatii strategice cu diverse grupuri de interes ti sa-ti creeze chiar structuri proprii de consultanta (de exemplu, Comitetul Economic ti Social, Comitetul Regiunilor). Ca urmare, negocierile s-au realizat nu numai la nivelul macro (Consiliul), dar ti la nivelurile meso ti micro, prin grupuri transnationale de experti, formatori de opinie sau parteneri sociali. Este perioada Delors, care a marcat trecerea de la Comunitate la Uniunea Europeana (prin Actul Unic European) ti asumarea de noi obiective strategice, inclusiv integrarea politica. Începând cu Tratatul de la Maastricht (1992), Uniunea devine posibila prin conlucrarea abordarii comunitare (politicile comune sau pilonul I care functioneaza pe baza dreptului comunitar, prin combinarea metodei parteneriatului cu metoda co-optiunii) cu abordarea interguvernamentala (politica externa ti de securitate sau pilonul II, politica interna ti justitia sau pilonul III, ambele reglementate în baza dreptului international, unde predomina metoda negocierii între state suverane, sau metoda lui De Gaulle). Aceasta duplicitate se mentine ti astazi (vezi fig. 14). Ea constituie punctul nodal al dezbaterilor privind reforma institutiilor U.E. ti este sursa multor reticente pentru ca vizeaza direct doua din chestiunile-cheie ale integrarii: limitele suveranitatii nationale ti statul supranational.