Acțiunea contenciosului administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului

I.Introducere

În prezenta lucrare urmărim să aducem la cunoştinţă câteva aspecte generale legate de categoriile de acte care pot fi atacate în contenciosul administrativ, caracterul mixt al ordonanțelor de Guvern, condițiile generale de intentare a acțiunii, precum și condițiile speciale

(intentate prin excepția de nelegalitate) și nu în ultimul rând care este rezultatul obținut de reclamant în urma acțiunii de contencios administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului.

Categorii de acte care pot fi atacate în contencios administrativ

Actul administrativ se poate caracteriza ca afirmarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice, constituită în scopul de a crea efecte juridice, în temeiul puterii publice1 .

În acest mod este reliefat atât aspectul formal al actului, de a fi elaborat de autorităţi publice, cât şi aspectul material al acestuia, privitor la conţinutul său, conţinut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorităţile publice.

Puterea publică este conturată ca dreptul derivat din lege pe care îl are o anumită entitate, fie o persoană fizică sau o persoană juridică, de a-şi impune, cu forţă obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).

De vreme ce, în principiu, autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile cu particularii, nu pot fi situaţii în care persoane private fără nici o atribuţie de putere publică, să emită acte administrative; pe de altă parte, însă, nu toate manifestările de voinţă ale autorităţilor publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele clădite pe puterea publică de care dispune autoritatea respectivă2 .

În lipsa unui Cod de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o găsim în prezent în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate3 actele sunt emise pe baza legii, astfel, ele sunt

consecinţa ierarhiei în care se constituie normele juridice: la conducere se află Constituţia (singura lege fundamentală a statului), urmată apoi de legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe)4, alte acte normative ale

Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorităţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autorităţilor centrale, actele normative ale autorităţilor locale, şi, nu in ultimul rând, actele administrative individuale ale acestora.

1A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiţia din ediţia 2001 a fost preluată şi de Anton Trăilescu, Drept

administrativ - tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiţii, a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ,

op.cit., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27. vederea efectuării unor reparaţii la clădirea în care funcţionează această autoritate

3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256

4 În sensul că ordonanţele sunt acte complexe, de drept administrativ şi constituţional, a se vedea Verginia Vedinaş, Rozalia Ana

Lazăr, Controlul de constituţionalitate al actelor administrative, în „Juridica” nr.8/2000, p.300 şi urm.

Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformează actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei ţării.

Clasificarea actelor administrative- privite din punct de vedere material

Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:

a) Acte administrative normative.

Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.

Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

Actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun o anumită activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate.

Astfel, sunt norme imperative dispoziţiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea mandatului primarului.

Ca norme prohibitive exemplificăm art.84 alin.2 din aceeaşi lege, care instituie interdicţia pentru

secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul.

În fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea

Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condiţii.

b) Acte administrative individuale.

Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai explicită, care „creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”.1

La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate2 în:

- acte creatoare de drepturi şi obligaţii - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului, de exemplu).

Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităţii publice (de pildă, în prezenţa tuturor condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de construcţie nu poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei puteri discreţionare a autorităţii publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamentală; modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de către autorităţile publice superioare numai în ceea ce priveşte legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul oportunităţii3.

1 T. Drăganu, Introducere......., op.cit., p.145.

2 A se vedea, pentru această clasificare, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.292 şi urm

3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.293; I. Iovănaş, op.cit., 220.

- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de învăţământ, decizia de

pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaşte o activitate anterioară şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile prevăzute de lege.

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigură prin ea însăşi legalitatea unei activităţi viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar să intervină un alt act administrativ sau de altă natură (numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui contract individual de muncă)1.

- acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a contravenţiei), prin care se

aplică o sancţiune administrativă2.

- acte administrativ jurisdicţionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de autorităţi ale

administraţiei publice, însă care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi sunt emise după o procedură ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei):

- cum ar fi hotărârea comisiei judeţene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar.3

În prezent, procedurile administrativ jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite (art.21 alin.4 din

Constituţia revizuită în 2003), prin urmare petiţionarul nu este obligat să recurgă la ele, iar dacă a sesizat totuşi o jurisdicţie administrativă el va putea să renunţe la această cale de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.

- în ce ne priveşte, credem că putem identifica şi o altă categorie de acte administrative, şi anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifestări de voinţă ale autorităţilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil.