Concesiunea bunurilor proprietate publică

I. Introducere

1. Originea concesiunii, scurt istoric, drept comparat

Ideea concesionării unui bun public a fost prezenta şi în antichitate, în dreptul public roman, dar fundamentele instituţiei concesionării pentru bunurile private se găsesc în Evul Mediu.

Se ştie că în Evul Mediu proprietatea- din exclusivă. independentă şi simpla- devine dependentă, complicată şi strivită de sarcini, datorită obiceiului ce apare, după căderea Imperiului Roman, de a transforma folosinta pământului în ceva perpetuu, în baza unui contract, în schimbul unei rente. În felul acesta proprietarul originar păstra proprietatea, iar concesionarul nu avea decât posesiunea şi folosinţă; concedarea folosinţei pământurilor generalizându-se, în curând, cum se arată într-un valoros tratat, mai toate pământurile sunt posedate de simple concesionări, ele primind denumirea de fiefuri sau cesive. Asupra acestor pământuri se suprapuneau, deci, două drepturi, ambele perpetue: dreptul proprietarului originar, care avea domeniul eminent, şi dreptul proprietarului concesionar, care avea domeniul util.

Cu timpul, dreptul concesionarului devine tot mai puternic, pe când cel al seniorului tot mai simbolic, începând să fie uitat. Aşa se explică de ce concesionarul apare, în istorie, încet-încet ca singurul proprietar legitim, iar redevenţa pe care trebuie să

o plătească seniorului ca o “sarcină nesuferită” ce apăsă asupra pământului, implicit cei care primeau redevenţa încep să fie priviţi ca paraziţi sociali, hrăniţi din munca cultivatorului, paraziţi pe care o organizare socială mai bună trebuia să-i înlăture: fiind aici unul dintre obiectivele revoluţiei burgheze.

Concesiunile bunurilor domeniului public, în Evul Mediu, cum s-a văzut, erau surse de venituri pentru monarhi şi mijloace ale luptei politice, modalităţi de răsplătire a loialităţii.

Inovaţiile aduse de Codul domenial din 1970, precum şi reglementările neclare ori contradictorii din legislaţia ulterioară, inclusiv din codurile civile, atât din Franţa, cât şi, mai târziu, la noi, au făcut că nu de puţine ori să se confunde concesionarea bunurilor publice cu cea a bunurilor private, fie se vorbea de una şi aceeaşi categorie juridică (instituţie juridică), fie se căutau explicaţii (inclusiv cu privire la natura juridică a concesiunii ca act juridic ori a unora din elementele ce le presupunea, cum ar fi redevenţa) prin prisma logicii interne a categoriilor din dreptul privat. De această capcană nu a scăpat nici doctrina românească, care, în general, după 1866 a devenit refractară la ideea dreptului exorbitant, implicit a categoriilor pe care acesta le presupunea, între care cea de contract administrativ, mai ales că nici în Codul Civil, nici în Codul Comercial nu este prevăzută şi nici reglementată concesiunea.

După opinia lui M. Vararu, indiferent de opiniile cu privire la natura juridică a concesionării domeniului public, datorită principiului inalienabilităţii aceasta a fost definită ca o ocupare temporară a domeniului public , deci o operaţiune de înstrăinare care întotdeauna era temporară, revocabilă şi răscumpărabilă.

În perioada interbelică, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public şi s-a contribuit la progresul societăţii, uşurând viaţa socială, fără a greva bugetul statului, ci dimpotrivă, aducându-i venituri; de asemenea, s-a realizat reţeaua de căi ferate, au fost construite poduri, au fost amenajate râuri navigabile, s-a dezvoltat sistemul furnizării de apă potabilă, curent electric, transportul în comun etc.

Prin concesiune se ajunge la situaţia ca un bun aparţinând domeniului public să poată fi utilizat în condiţiile proprietăţii private.

Concesiunea serviciului public reprezintă un mod de administrare a unui serviciu în care o persoană publică, concedentul, însărcinează prin contract administrativ o persoană privată, concesionarul, asumându-şi această sarcină în schimbul unei remunerări care constă din taxe pe care le percepe de la utilizatorii sericiului

Concesionarul percepe taxele în conformitate cu un tarif stabilit de administraţie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administraţia reglementează în mod general şi impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.

Dintr-o perspectivă generală, concesiunea bunurilor publice, a serviciilor publice nu reprezintă doar un scop în sine, ci doar o modalitate juridică creată de civilizaţia secolului al XIX-lea, dar, mai ales a secolului trecut, pentru a face să fie mai bine puse în valoare bunurile publice ce urmează a fi transmise generaţiilor viitoare, pentru a fi prestate la cerinţe înalte servicii publice esenţiale

Astfel, în doctrina interbelică românească, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerată sub aspectul naturii juridice, fie un contract de arendă, fie un permis poliţienesc, fie un act juridic complex, alcătuit dintr-o parte contractuală şi o parte reglementară.

O opinie caracterizată prin echilibru, întâlnim la acelaşi autor clasic al definiţiei mai sus evocate, ce califică contractul de concesiune, sub aspectul naturii sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinaţie de dispoziţii reglementare şi de contract

După cum se reaminteşte în doctrina administrativă actuală, în perioada interbelică s-a dezvoltat principiul dublei naturi a actului de concesiune şi situaţia juridică care rezultă din acest principiu

Pe de o parte, în actul de concesiune există un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc organizarea şi funcţionarea serviciului şi care ar putea figura într-un regulament administrativ. Aceste clauze elaborate în mod unilateral de administraţie pot fi întotdeauna modificate de ea.