Administrația publică de stat - Guvernul

I. Istoric si drept comparat

1. Sorgintea ministrilor si a Consiliului de ministri

Consiliul de Ministri sau Guvernul, ca organ de sine statator, este o creatie a vremurilor moderne, el a aparut odata cu primele Constitutii implicit cu dreptul administrativ propriu-zis. Originea Consiliului de Ministri se aflta, cel putin in tarile Europei continentale, in fostele consilii alea regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis.

Dupa cum se cunoaste, in sistemul monarhiei absolute, de regula, monarhul detinea toate functiile supreme in stat, el legifera, el administra, el judeca, in baza dreptului de suveranitate. Vointa monarhului era nelimitata, iar persoana sa inviolabila, aspecte ce s-au regasit si in statutul Domnitorilor nostri. Pentru a executa dispozitiile sale, monarhul avea agenti, acestia actionau in numele monarhului, de regula pe intreg teritoriul tarii, fiind considerati functionarii coroanei sau servitorii monarhului.

Cert este faptul ca procesul istoric de conturare, ca institutie juridica, institutie a dreptului public, a Consiliului de Ministri este intim legata de procesul aparitiei departamentelor, in sensul larg al termenului, ca organe centrale ale adminstratiei de stat (puterii executive). Precizam doar ca in unele sisteme nationale, aparitia ministerelor precede aparitia Consiliului de Ministri, iar in altele, raportul este invers.

2. Evolutia reglementarii Guvernului si a ministerelor la noi, pana la 1938

Pentru sistemul politic romanesc, bazat pe Constitutiile din 1866 si 1923, acest “corp de sfetnci”ai monarhului, ce nu trebuie confundat nicaieiri cu Guvernul, l-a reprezentat asa-numitul Consiliu de Coroana. Acest Consiliu cuprindea, de regula, pe unii membri ai Guvernului, senatori, deputati si o serie de alte personalitati ale vietii politice, culturale, stiintifice, militare si alte persoane din anturajul monarhului.

Aparitia ministrilor, implicit a ministerelor, in acceptiunea moderna a termenului, precede aparitia Guvernului, in sensul de organ de stat, subiect in raporturile de drept administrativ in nume propriu. Dupa cum se cunoaste, pentru prima data ministerele au fost create prin Regulamentele Organice (iunie 1831, in Muntenia si ianuarie 1832 in Moldova), prin desfiintarea unor ranguri boieresti, inclusiv ale boierilor de sfat, si retinerea unui numar restrans, pe care l-au transformat in functii de ministri.

Constitutia din 1866, fara sa cuprinda o regelmentare ampla a Guvernului, are un capitol special intitulat “Despre Domn si ministri”in care se precizeaza, printre altele, ca ministrii sunt numiti si revocati de Domn si ca persoana Domnului este neviolabila, iar “ministrii lui sunt raspunzatori.” “Nici un act al Domnului nu poate avea tarie daca nu va fi contrasemnat de un ministru care prin aceasta chiar devine raspunzator de acel act.”In acelasi sens, se precizeaza ca “in niciun caz ordinul verbal sau scris al Domnului nu poate apara pe un ministru de raspundere.”Cat priveste raspunderea ministrilor pentru faptele savarsite in timpul exercitiului functiei lor se reglementeaza dreptul Adunarilor si a Domului de a-I acuza pe ministri si de a-I trimite “inaintea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, singura in drept a-i judeca.”

Constitutia din 1923 vine cu un plus de precizari pe linia conturarii institutiei guvernului. Astfel, se precizeaza: “Guvernul exercita puterea executiva in numele Regelui in modul stabilit prin Constitutie, iar ministrii reuniti alcatuiesc Consiliul de Ministri, care este prezidat cu titlul de presedinte al Consiliului de Ministri, de acela care a fost insarcinat de Rege cu formarea guvernului.”Retinem deci, ca se foloseste atat expresia de Consiliu de Ministri, cat si aceea de Guvern. Notiunile, asa cum le foloseste Constitutia, nu par a fi sinonime. Sfera Guvernului era mai mare decat a Consiliului de Ministri, caci, pe langa ministri, in Guvern mai intrau si subsecretari de stat.

Retinem deci, ca, intr-o interpretarestricta, in acceptiunea de organ de stat, organ al puterii executive, ar trebui sa consideram numai Guvernul, nu si Consiliul de Ministri, ce apare, in final, drept o forma de lucru a ministrilor.

3. Reglementarea Guvernului intre 1938-1948

Constitutia din 1938, de instaurare a dictaturii regale, sub aspectul tehnicii de redactare, contine cele mai reusite texte cu privire la reglementarea Consiliului de Ministri, respectiv a Guvernului, organ care, practic era inexistent, regele fiind totul in stat.

Astfel, se arata ca Guvernul se compune din ministri si subsecretari de stat; ministrii exercita puterea executiva in numele Regelui, in conditiile stabilite de Constitutie si pe a lor raspundere; ministrii au raspunderea politica numai fata de Rege.

Cat priveste fondul reglemantarii, este de subliniat ca, practic, Consiliul de Ministri sau Guvernul, este desfiintat ca organ de stat. Constituita din 1923 stabilea clar sarcina Guvernului de a exercita puterea executiva in numele Regelui, pe cand Constituita Carlista precizeaza ca (numai) ministrii (si nu Guvernul) exercita puterea executiva in numele Regelui. Pe fondul dictaturii regale, Guvernul a devenit o institutie pur formala, dupa cum se cunoaste, partidele politice au fost interzise, Carol al II-lea a cautat sa formeze propriul sau partid, singurul ingaduit.

4. Reglementarea Guvernului si a ministerelor intre 1948 si 1989

Constitutia din 13 aprilie 1948 cuprinde un titlu special consacrat organeleor administratiei de stat, Consiliul de Ministrisi ministerelor. Guvernul este definit ca “organ suprem executiv si administrativ al R.P.R.”precizandu-se totodata ca el se compune din: presedintele Consiliului de Ministri (primul ministru), din unul sau mai multi vicepresedinti si ministri, care impreuna alcatuiesc Consiliul de Ministri. Notiunea de Guvern este echivalenta cu aceea de Consiliu de Ministri, respectiv notiunea de Presedinte al Consiliului de Ministri, cu aceea de Prim-ministru.

Guvernul are sarcina sa conduca administrativ statul, in care scop coordona si dadea directive generale ministerelor de resort, dirija si planifica economia nationala, realiza bugetul statului, asigura ordinea publica si securitatea statului, conducea politica generala a statului in domeniul relatiilor internationale, organiza si inzestra fortele armate, putand anula deciziile ministerelor neconforme cu Constituita si legile, iar deciziile sale erau obligatorii pe intreg teritoriul tarii.

Cat priveste ministerele, se mentiona ca acestea se stabilesc prin lege, iar in sfera atributiilor Marii Adunari Nationale, calificata “organ supremal puterii de stat”era inclus si stabilirea numarului atributiilor si denumirii ministerelor, contopirea sau noua denumire a celor existente.