Subsidiaritatea în Dreptul Internațional și Dreptul Comunitar

Parafrazând un distins doctrinar (R. Kovar), am putea spune că subsidiaritatea „intrigă, divizează, deranjează: din cauza singularităţii sale”. Chiar dacă, după cum se spune, juriştii găsesc adeseori motive pentru nesfârşite divergenţe, nu multe noţiuni de drept pot pretinde o atare reputaţie. De la admiraţia necondiţionată până la critica furibundă, în cei peste cincisprezece ani care s-au scurs de la aşezarea principiului subsidiarităţii în paginile Tratatului de la Maastricht s-au exprimat nenumărate opinii, s-au scris zeci de lucrări şi articole în care se întâlneşte cea mai mare diversitate de puncte de vedere.

Unii au afirmat că subsidiaritate este cuvântul care a salvat Tratatul de la Maastricht şi, prin aceasta, a permis naşterea Uniunii Europene . La polul opus, alţii au condamnat categoric aceeaşi soluţie: „(...) introducerea principiului subsidiarităţii în Tratatul de la Maastricht a fost un pas înapoi. Fără să ofere vreun leac pentru lipsurile Comunităţii, el riscă să distrugă realizări obţinute cu greu. Va slăbi Comunitatea şi va încetini procesul de integrare. Va da satisfacţie celor care ar vrea să vadă Comunitatea nu apropiindu-se de o structură cu adevărat federală, ci îndepărtându-se de aceasta” .

Divergenţele de opinie persistă şi nu animă doar teoreticienii, ci au antrenat şi practicienii şi oamenii politici: după ani de zile de acomodare cu conceptul şi cu punerea sa în aplicare, lucrările Convenţiei privind viitorul Europei au arătat că persistă lipsa consensului în ceea ce priveşte valoarea politică sau juridică a principiului şi, prin urmare, cu privire la modul optim de aplicare a sa în viitor.

Subsidiaritatea este o chestiune de diviziune a competenţelor între centru şi unităţile componente şi de respectare a acestei diviziuni.

Experienţa statelor federale în ceea ce priveşte repartizarea internă a competenţelor este relevantă şi prin prisma faptului că, oricât ar putea fi o asemenea teză de puţin gustată, Uniunea Europeană se află, de la începuturile sale din anii ’50, într-un proces permanent de federalizare treptată, chiar dacă un asemenea obiectiv nu este declarat ca atare şi nu există un calendar de realizare a sa.

Uniunea se află într-o stare de permanentă ebuliţie la nivelul cadrului său constituţional, adică acela al tratatelor constitutive, ceea ce constituie un „blestem” şi un privilegiu. „Blestemul” este lăsat de părinţii fondatori şi de caracterul sui generis al U.E. ca organizaţie internaţională de integrare în cadrul căreia obiectivele finale nu au putut fi niciodată definite şi declarate cu precizie din cauza sensibilităţii politice a unui asemenea subiect şi din cauza complexităţii Uniunii şi a realităţilor pe care le guvernează. Privilegiul constă în capacitatea acesteia de a se adapta, prin acest transformism, realităţilor fiecărei etape din evoluţia sa, atât realităţilor dinlăuntrul său, cât şi a celor din lumea în care se află. Principiul subsidiarităţii, odată asimilat în dreptul comunitar, nu a putut decât să reflecte şi el acelaşi transformism, astfel încât evoluţia sa, a conţinutului său, a interpretării şi aplicării sale trebuie înţelese în dinamica lor pentru a putea înţelege rolul său actual şi tendinţele care îl influenţează.

În mod simbolic, trăsăturile subsidiarităţii în sistemul Convenţiei europene pot fi sintetizate prin trei termeni: complementaritate, supleţe şi autonomie.

Subsidiaritatea este în primul rând o logică de repartizare a unor competenţe complementare, dar diferite şi, prin urmare, neechivalente între ele şi care nu pot fi schimbate între cele două niveluri: cel al autorităţilor naţionale şi cel al mecanismului jurisdicţional de la Strasbourg. În timp ce în cadrul Uniunii Europene subsidiaritatea permite acesteia să preia iniţiativa, intervenind într-un domeniu în care competenţele sunt partajate între ea şi statele membre , convenţia nu cunoaşte decât competenţe, partajate într-adevăr, dar în care acţiunea primară este întotdeauna rezervată autorităţilor naţionale. Convenţia nu face decât să întărească protecţia drepturilor omului la nivel naţional, dublând-o cu un sistem de control care operează ca o „plasă de siguranţă” . Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate înlocui autorităţile naţionale şi nici să preia iniţiativa. În acest context, putem vorbi de o responsabilitate comună, alcătuită din responsabilitatea primară a autorităţilor naţionale, şi cea ultimă a organelor instituite de convenţie şi învestite de convenţie cu competenţe, în speţă Curtea şi Comitetul Miniştrilor, ca organ de supraveghere a executării hotărârilor.

A treia caracteristică majoră a subsidiarităţii în sistemul convenţiei – autonomia – permite statelor să depăşească standardul pe care convenţia îl reprezintă, precum şi să aleagă mijloacele prin care îşi îndeplinesc angajamentele internaţionale asumate. Subsidiaritatea apare ca expresie a unei obligaţii de rezultat minim, cu respectarea trăsăturilor specifice sistemelor naţionale în cauză. Statele pot prefera întotdeauna să facă mai mult, sub rezerva unui control ultim de conformitate din partea mecanismului european.

Obiectivul convenţiei se dovedeşte astfel a nu fi acela al uniformizării dreptului statelor părţi, ci asigurarea unui minim necesar de protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum o confirmă atât dispoziţiile convenţiei însăşi, cât şi jurisprudenţa Curţii, care – în repetate rânduri – pun accentul pe rezultatul care trebuie realizat mai degrabă decât pe mijloacele folosite. Astfel, convenţia nu se înscrie într-un cadru supranaţional şi, în ultimă instanţă, confederativ, de tipul celui al Uniunii Europene, ci în cadrul unei organizaţii internaţionale interguvernamentale de tip clasic, chiar dacă, din punctul de vedere al valorilor, gradul de integrare în cadrul Consiliului Europei este, în general, mult mai profund decât în cazul celor mai multe asemenea organizaţii din afara spaţiului politic european.