Contabilitatea instituțiilor publice

1.1. Statul, administraţia publică şi sectorul public

Definirea noţiunii de stat a constituit şi constituie obiectul unui număr mare de domenii ale cercetării teoretice şi aplicative (juridice, sociale, economice, politice), fiind unul dintre subiectele care au generat dezbateri de idei, controverse, polemici sau conflicte.

Indiferent de punctele de vedere exprimate, în general, statul este identificat cu mijloacele ce permit crearea şi menţinerea ordinii sociale, în limitele unui spaţiu determinat prezentând următoarele aspecte esenţiale:

- un cadru spaţial delimitat de graniţe (teritoriu);

- populaţia care trăieşte între graniţele respective (naţiunea);

- existenţa unei structuri care constituie baza unităţii politice (autoritatea politică sau / şi autoritatea publică).

Fiecare stat are la bază propria constituţie care stabileşte principiile şi normele de bază ale existenţei şi funcţionării statului, relaţiile dintre structurile componente ale statului (puterile publice), precum şi relaţiile dintre aceste structuri şi cetăţeni.

Puterile publice sunt organizaţii concrete ca formă de materializare şi de exprimare a puterii de decizie a statului, fiind definite de exemplu ca:

- ansamblu al organizaţiilor de stat susceptibile a lua decizii politice;

- instituţii politice superioare create prin constituţie al căror statut este stabilit prin lege (Parlament, Preşedintele Republicii, Guvernul, Curtea Supremă de Justiţie);

- totalitatea autorităţilor care deţin conducerea statului.

Spre deosebire de puterile publice, administraţiile publice cuprind „unităţile instituţionale” a căror funcţie principală este de a produce servicii nedestinate pieţei, ci pentru colectivitate şi de a efectua operaţii de redistribuire a veniturilor statului, resursele lor provenind din prelevări sau vărsăminte obligatorii făcute de unităţi aparţinând altor sectoare.

Definirea administraţiilor publice are la bază 2 criterii:

1. funcţia economică – constă în producerea de bunuri sau servicii cu caracter public (colective) care nu sunt destinate pieţei;

2. resursele lor principale provin din prelevări sau vărsăminte obligatorii realizate de unităţi aparţinând altor sectoare prin sistemul finanţelor publice.

Sistemul administraţiilor publice cuprinde:

- administraţiile publice centrale – cuprinzând statul în sens restrâns (totalitatea serviciilor administrative prezentate în legea bugetară anuală şi diverse organisme ale administraţiei centrale. Principala sursă de finanţare a acestora este constituită din venituri ale bugetului de stat;

- administraţii publice locale – reprezintă colectivităţile locale, precum şi diverse organisme ale administraţiei locale. Principalele surse de finanţare ale acestora provin din venituri ale bugetelor locale, din anumite taxe parafiscale (venituri nefiscale), precum şi din venituri ale bugetului de stat (subvenţii, sume defalcate);

- administraţiile asigurărilor sociale care cuprind toate organismele a căror activitate principală constă în redistribuirea veniturilor sub forma prestaţiilor sociale şi ale căror surse de finanţare provin din contribuţiile la sistemul de asigurări sociale de stat, repartizate în conformitate cu legile bugetare anuale.

Repartizarea competenţelor pe niveluri (central, regional, local) depinde de natura bunului public (deschiderea spaţială a externalităţilor sale, de diferenţele de gusturi şi preferinţe de la o regiune la alta şi nu în ultimul rând de gradul de descentralizare emis de sistemul de decizie politică).

Bunurile colective furnizate de administraţiile publice se regăsesc în domenii instituţionale ca: apărare, ordine publică, cultură, învăţământ, protecţia mediului înconjurător. Din punctul de vedere al consumatorilor, bunurile publice pot servi unor necesităţi casnice (energie termică, distribuţia apei, canalizare), de educaţie (şcoli, grădiniţe), culturale (teatru, mezee), de protecţie şi siguranţă (Pompieri), ordine publică (Poliţie), protecţia mediului înconjurător (Garda de mediu), sociale şi politice (oficii de stare civilă, organizarea alegerilor).

În multe studii de specialitate noţiunea de „administraţie publică” este substituită cu noţiunea de „sector public”. Astfel Federaţia Internaţională a Contribuabililor (IFAC), prin intermediul consiliului pentru standarde internaţionale de contabilitate pentru sectorul public (IPSASB), cuprinde în cadrul sectorului public guvernele naţionale, regionale, locale, precum şi entităţile guvernamentale asociate de tipul comisiilor, agenţiilor şi întreprinderilor de interes public şi aflate în relaţie unică sau complementară de finanţare din bani publici.

În general, definiţiile sectorului public pornesc de la criteriul naturii deciziilor: colective, politice şi private. Din acest punct de vedere sectorul public se prezintă ca o entitate formată din instituţii la nivelul cărora se iau decizii colective sau politice, cuprinzând administraţiile publice centrale şi locale cu entităţile publice subordonate lor sau care realizează obiective şi funcţiuni de interes public.

În consecinţă putem afirma că noţiunile de „sector public” şi „stat” au acelaşi conţinut şi care pentru îndeplinirea funcţiilor acestora dispun de cadrul legislativ şi de bugetul public. În acest sens, legislaţia este instrumentul de reglementare al tranzacţiilor, evenimentelor, comportamentelor, iar bugetul este instrumentul de manifestare a capacităţii statului de a mobiliza resurse şi a efectua cheltuielile în interes public.

Frecvent, atât teoretic, cât şi în practică, noţiunii de „sistem al administraţiei publice” i se substituie noţiuni ca „organisme publice” sau „instituţii publice” (noţiune pe care o să o utilizăm în continuare).

Este un fapt, unanim recunoscut, că statul pe parcursul evoluţiei sale a presupus existenţa a 2 forme principale de exprimare a acestuia:

- politică – exprimată prin instituţiile politice ale statului rezultate în urma alegerilor (voinţei poporului) constituindu-se în Parlament, consilii locale;

- administrativă – regăsindu-se în totalitatea instituţiilor (organismelor) cărora prin regulamentul de funcţionare le revine sarcina de a aplica „administrativ” concepţiile politice ale câştigătorilor votului popular.