Actori și Instituții

ASPECTE CONCEPTUALE Există dezbateri aprinse asupra rolului actorilor şi al instituţiilor în desfăşurarea politicii publice. Disputa se dă în jurul semnificaţiei cauzale a intereselor şi potenţialului actorilor în raport cu contextul instituţional în care aceştia operează. Unii analişti privesc actorii ca pe singura categorie relevantă a analizei; alţii susţin că acţiunile actorilor depind de instituţiile publice, economice şi sociale existente.

Atât actorii cât şi instituţiile joacă un rol crucial în procesul administraţiei publice, deşi unii pot fi mai importanţi decât ceilalţi în anumite situaţii. Indivizii, grupurile, clasele şi statele care iau parte la acest proces îşi au cu siguranţă propriile interese, însă maniera în care urmăresc să şi le îndeplinească, precum şi rezultatele eforturilor lor sunt conturate de factorii instituţionali. Totuşi, nu se poate prevedea care dintre aceştia este mai important într-o situaţie anume. îi vom avea astfel pe toţi în vedere.

Politicile administrative sunt realizate de subsisteme administrative alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de „actor” include atât actori din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mult implicaţi în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori. Subsistemele administrative sunt forumuri în care actorii discută probleme administrative şi unde negociază, în vederea realizării propriilor scopuri. În interacţiunea lor cu alţi actori, aceştia deseori abandonează sau îşi modifică obiectivele în schimbul unor concesii din partea altor membri ai subsistemului. Totuşi, aceste interacţiuni au loc în contextul unor cadre instituţionale diferite ale procesului administrativ care influenţează maniera în care actorii îşi urmăresc interesele şi ideile şi măsura în care eforturile lor sunt încununate de succes.

Instituţiile sunt structuri ale statului, ale societăţii şi ale sistemului internaţional. Pe lângă aspectele organizaţionale formale ace acestora trebuie să cunoaştem şi principiile, normele şi ideile pe care le reprezintă. Anumite cadre instituţionale sunt considerate a fi mai favorabile decât altele pentru elaborarea eficientă a politicii administrative şi pentru implementarea ei. Scopul analizei care urmează este examinarea rolului diferiţilor actori din cadrul subsistemelor administrative şi evaluarea măsurii în care sunt influenţate de cadrele instituţionale existente.

ACTORII implicati ÎN PROCESUL ADMINISTRATIV pot fi atât indivizi, cât şi grupuri. Există o varietate infinită de actori care să facă parte dintr-un subsistem politic şi să fie implicaţi în procesul administrativ. Numărul de membri variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu administrativ şi se poate modifica de-a lungul timpului. Tot ce putem stabili cu certitudine este că actorii politici provin atât din interiorul statului, cât şi din societate în general.

Pe scurt, actorii politici pot fi împărţiţi în următoarele cinci categorii: oficialii aleşi public, oficialii numiţi în funcţie, grupuri de interese, grupurile de cercetare şi mass-media. Primele două există în cadrul statului, iar celelalte trei în cadrul societăţii.

Oricât de surprinzător ar părea, alegătorii joacă un rol neînsemnat în procesul administrativ. Pe de o parte, în statele democratice votul este principala modalitate de a căpăta acces în procesele politice şi, implicit, în cele administrative. Nu numai că alegătorii au posibilitatea să-şi exprime opţiunile, dar au şi dreptul de a constrânge partidele politice şi candidaţii să ofere pachete administrative atractive. pe de altă parte, capacitatea administrativă a alegătorilor nu poate fi activată, cel puţin nu direct, din diverse motive. În democraţiile moderne, politicile administrative sunt elaborate de către anumiţi reprezentanţi ai alegătorilor, cărora, odată aleşi, nu li se cere să susţină zilnic cerinţele alegătorilor lor. Mai mult, majoritatea organelor legiuitoare sunt prea puţin implicate în procesul administrativ care tinde să fie dominat de către experţi în anumite domenii. Mai important este însă faptul că partidele politice şi candidaţii nu participă la alegeri pe baza platformelor lor administrative; şi chiar dacă fac acest lucru, alegătorii nu îşi exprimă votul doar în funcţie de politicile propuse.

În mod similar, partidele politice au un impact semnificativ asupra politicii publice, însă doar indirect. Ele nu sunt reprezentate în subsistemele politice, deşi mulţi dintre cei care alcătuiesc aceste subsisteme pot fi influenţaţi de partidele la care sunt afiliaţi. Astfel, studiile empirice înfăţişează diferenţe semnificative în politicile organelor de administraţie publică conduse de către partide diferite. De exemplu organele administraţiei publice conduse de partide democratice sau de partide creştin-democratice influenţează pozitiv dezvoltarea programelor destinate bunăstării sociale. Oricum, în măsura în care partidele influenţează procesul administrativ, acest lucru se întâmplă mai degrabă prin intermediul membrilor lor în aparatul executiv decât direct.

Oficialii aleşi public implicaţi în procesul administrativ pot fi împărţiţi în două categorii – membri ai executivului şi ai legislativului –, deşi cea de-a doua categorie, după cum vom vedea, joacă deseori un rol neînsemnat.

Aparatul executiv. Executivul, cunoscut şi sub denumirea de cabinet, în multe ţări, este unul dintre elementele-cheie în sistemele administrative. Rolul său central derivă din autoritatea sa constituţională de a administra ţara.

Pe lângă prerogativele sale în domeniul administrativ, executivul dispune de o gamă de alte resurse care îi întăresc poziţia. 1) Controlul asupra informaţiei este un exemplu de astfel de resursă importantă. Executivul posedă informaţii unice pe care le obţine, transmite şi manipulează într-o manieră menită să-i avantajeze propriile interese şi să le dezavantajeze pe cele ale opoziţiei.

2) Controlul asupra resurselor fiscale este un alt element care favorizează executivul, deoarece aprobarea bugetului de către legislativ conferă guvernului o mare libertate. Executivul are, de asemenea, 3) acces incomparabil la mijloacele de informare în masă pentru a-şi promova imaginea în detrimentul celei a opoziţiei. În plus, 4) el are la dispoziţie organele executive ale administraţiei de stat care să-l consilieze şi să-i îndeplinească obiectivele. El poate, ceea ce şi face deseori, să se folosească de aceste resurse pentru a-i controla şi influenţa pe actorii proveniţi din mediul social, cum ar fi grupurile de interese, mass-media şi organismele „think tank”.