Drept Administrativ II

CAPITOLUL I

FORME DE ACTIVITATE ALE AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

§. 1. Consideraţii preliminare

Autorităţile publice ale statului în activitatea pe care o desfăşoară emană nenumărate şi diferite acte, ce pot fi clasificate, după funcţiile statului, în acte legislative, acte administrative şi acte jurisdicţionale.

Constantin G. Rarincescu afirma că “ordonarea obligatorie a activităţii umane” constituie un fenomen juridic. De aici pornind, clasifica fenomenele juridice în fenomene de structură a dreptului (cuprind regulile juridice şi drepturile subiective), fenomene de formaţiune şi realizare a dreptului (cuprind actele juridice şi actele materiale) şi fenomene de contestare a dreptului (care intervin numai atunci când cineva pretinde că s-a produs ceva contrar dreptului). La rândul său, profesorul Tudor Drăganu constată că viaţa socială în anumite condiţii, prevăzute de lege, creează un fenomen în care manifestările de voinţă ale unor organe ale statului, ale uneia sau mai multor persoane fizice sau juridice produc efecte juridice (nasc, modifică sau sting raporturi juridice) şi, în consecinţă sunt în măsură să determine statul să intervină prin forţa de constrângere pentru a le ocroti. Prin urmare, spune autorul, există o categorie de fapte care produc efecte juridice, denumite fapte juridice (actele juridice şi faptele materiale juridice) şi o altă categorie de fapte materiale care nu produc efecte juridice (operaţiuni material-tehnice).

§. 2. Forme de activitate

Funcţia executivă sau, cum mai este denumită, “administrativă” presupune diferite forme concrete de realizare a activităţii.

Unii autori au susţinut în literatura de specialitate că activitatea executivă se realizează prin acte juridice cu caracter general şi impersonal sau individuale, fapte materiale juridice, operaţiuni materiale-tehnice, neproducătoare de efecte juridice precum şi prin acte cu caracter exclusiv politic, fără consecinţe pe planul drepturilor şi obligaţiilor, şi prin urmare, lipsite de efecte juridice (mesaje, declaraţii ale Guvernului). Alţi autori vorbesc despre fapte juridice ca manifestări unilaterale de voinţă cărora legea trebuie să le recunoască relevanţa juridică (acte juridice, fapte materiale juridice comisive, omisive şi comisiv-omisive, operaţii materiale-tehnice). Există şi autori care reţin ca forme concrete ale activităţii organelor administraţiei publice actele juridice, operaţiunile administrative “care au o anumită semnificaţie juridică” şi faptele materiale, dar acestea nu intră în sfera juridicului “decât în măsura incidenţei cu normele de drept”.

Susţinând această teză, unii autori au introdus în categoria formelor concrete producătoare de efecte juridice şi actele civile (contractele civile) şi actele de dreptul muncii (autoritatea administrativă în calitate de parte a unui raport de muncă) ale organelor administraţiei de stat şi contractele administrative. Contractele de drept civil încheiate de autorităţile executive ale statului sunt supuse unui regim de drept comun - civil, producerea unor efecte juridice presupunând un acord de voinţă bazat pe egalitatea părţilor. Contractul administrativ este subordonat unui regim de putere în vederea realizării unui interes general sau pentru buna funcţionare a serviciilor publice. Pentru o mai largă cuprindere în sfera faptelor concrete şi a operaţiunilor materiale săvârşite de administraţie, unii autori au adoptat categoria faptului administrativ.

Într-o prezentare mai nouă în literatura juridică de specialitate se susţine că în funcţie de regimul juridic aplicabil, se disting două mari categorii de forme concrete ale activităţii organelor administraţiei publice şi anume forme cărora li se aplică regimul administrativ de putere (faptul administrativ scop) ce cuprinde actul administrativ, contractul administrativ şi operaţiunea administrativă, precum şi forme cărora nu li se aplică regimul administrativ de putere, respectiv actele juridice efectuate de organele administraţiei publice în virtutea capacităţii juridice civile, operaţiunile tehnico-administrative (înregistrări, multiplicări etc.) şi operaţiuni direct productive (în învăţământ, în domeniul economic şi industrial, sanitar-medical). În opinia autorului, categoria de fapt material juridic nu pare suficient de potrivită pentru a sugera esenţa fenomenului administrativ statal (care ar cuprinde doar operaţiunile administrative de putere) şi operaţiunile administrative ce produc efecte juridice de altă natură, motiv pentru care preferă să opereze cu noţiunea de forme concrete de activitate ale organului administraţiei publice (propusă de profesorul Romulus Ionescu), care ar fi în număr de şase: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiuni administrative, operaţiuni de tehnică administrativă şi operaţiuni productive, primele trei intrând în sfera actelor juridice ale administraţiei de stat.

Administraţia publică centrală, de specialitate, locală realizează funcţia executivă prin două categorii de forme (fapte): o primă categorie este cea a formelor care produc efecte juridice, acestea fiind actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de dreptul muncii şi faptele juridice materiale şi o a doua categorie este cea a formelor care nu produc efecte juridice proprii şi în care se încadrează operaţiunile material-tehnice şi actele cu caracter exclusiv politic.

Formele de mai sus, indiferent că sunt sau nu producătoare de efecte juridice, generic denumite şi fapte administrative, în ansamblul lor constituie forme concrete de activitate ale organelor administraţiei publice.

Actele juridice se exprimă prin acte administrative, contracte administrative, contracte civile, acte de drept al muncii.

Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral, făcute în scopul de a produce efecte juridice a căror realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului.

Contractele administrative sunt acte juridice bilaterale ce sunt încheiate între autorităţile administraţiei publice pe de o parte şi un particular pe de altă parte în realizarea interesului public sau pentru buna funcţionare a serviciilor publice.

Actele administrative şi contractele administrative sunt supuse unui regim juridic administrativ, definit ca un regim de putere.

Contractele civile se încheie între organele administraţiei publice ca persoane juridice de drept civil şi alte persoane juridice sau fizice, raporturile juridice fiind supuse unui regim de drept comun caracterizat printr-un acord de voinţă bazat pe egalitatea părţilor.

Faptele materiale juridice (acţiuni sau inacţiuni) sunt caracterizate prin faptul că au loc independent de existenţa unei manifestări de voinţă, chiar în absenţa intenţiei de a se produce vreun efect juridic, dar având drept urmare anumite modificări, transformări, pierderi în lumea materială cărora legea le-a conferit o semnificaţie juridică. Dacă în cazul actelor administrative efectele juridice se produc ca urmare a manifestării de voinţă a autorităţii publice îndrituite, în cazul faptelor materiale juridice, efectele juridice sunt consecinţa recunoaşterii lor de către lege. Legea este cea care atribuie efecte juridice unor fapte materiale. Simplul fapt material nu poate să nască şi să stingă drepturi şi obligaţii sau să schimbe situaţii juridice preexistente.

Faptele materiale juridice pot fi licite (nu contravin legii sau intereselor statului) şi ilicite (sunt contrare legii sau intereselor statului – infracţiuni, contravenţii, delicte civile etc.).

Clasificarea faptelor juridice în evenimente şi acţiuni este mai puţin întâlnită în majoritatea ramurilor de drept, ea având o oarecare utilitate în dreptul civil. În dreptul administrativ evenimentele au o importanţă redusă, legislaţia şi ştiinţa juridică operând rar cu această categorie.

Operaţiunile materiale-tehnice sunt diferite activităţi ale organelor administraţiei publice săvârşite în îndeplinirea însărcinărilor date prin lege, dar care prin ele însele nu produc efecte juridice, deci nu creează drepturi sau obligaţii, deşi unele dintre acestea presupun un act de voinţă, cu un suport intelectual (avizele, acordurile, dările de seamă, propunerile, etc.) sau chiar determină transformări în lumea materială înconjurătoare.