Trezoreria Publică

CAP. 1. Înfiintarea si organizarea Trezoreriei Statului

1.1. Necesitatea si premisele înfiintarii Trezoreriei Statului 1.1.1. Trezoreria Publica: conceptul si evolutie istorica

Conceptul de trezorerie publica este unul vechi, avându-si originile în antichitate, când pentru satisfacerea diverselor nevoi publice erau constituite si administrate fonduri în cadrul unor institutii speciale, care cu timpul s-au cristalizat în ceea ce azi numim trezorerie.

În Egiptul antic si în Babilon, Trezoreria se afla depusa în temple sau în palatul regal capatând caracteristici magice. În Grecia antica excedentul veniturilor asupra cheltuielilor este depus în temple, statul împrumutând bani la casa sacra din Atena, pentru a-si acoperi cheltuielile "extraordinare" si platind dobânda.

În Roma imperiala existau patru trezorerii diferite, specializate, perceperea impozitelor fiind arendata, în general, de specialisti în perceperea impozitelor. În Imperiul mijlociu a fost creat un fel de "minister de finante", o cancelarie imperiala centralizata, "fiscul" devenind treptat casieria publica unica. Pe ansamblu, epoca romana a cunoscut un anumit progres spre unificare a Trezoreriei Publice, însa o regresie a autonomiei sale în fata dezvoltarii puterii personale a "imperatorului".

Confuzia realizata între Trezoreria publica si tezaurul personal al suveranilor, la care s-a adaugat amplificarea puterii publice si raritatea numerarului au condus la situatia din epoca feudala în care are loc o puternica fragmentare a operatiunilor de trezorerie.

Initial, feudalismul timpuriu nu excludea posibilitatea ca moneda publica sa fie administrata de catre persoane sau institutii private. De exemplu, vechii "intendenti generali" din Franta raspundeau de realizarea operatiunilor cu moneda publica, însa ei ramâneau proprietari ai acestor functii si îsi "închiriau" serviciile lor regalitatii. De unde un anumit numar de practici eminamente pagubitoare, la ceea ce astazi numim finante publice: regulile varsarii impozitelor de catre "perceptori" reflectau faptul ca statul nu era creditat decât cu lungi întârzieri, trebuind deci sa apeleze la avansuri de la propriii sai încasatori. Acestia aveau deci interesul de a varsa impozitele cât mai târziu posibil, constituindu-se în creditorii autoritatii centrale si beneficiind de dobânzile aferente.

Treptat, se realizeaza distinctia între Trezoreria regala (publica) si tezaurul privat al suveranului (alimentat cu veniturile domeniului regal), creându-se un "supra-intendent" de finante si o camera de conturi însarcinata cu respectarea principiului nou al ordonantarii prealabile a cheltuielilor si a verificarii conturilor anuale.

Epoca Renasterii evidentiaza un anumit numar de caracteristici care se vor dezvolta în secolele urmatoare (XVII si XVIII).

- cresterea dimensiunii bugetului si a amplorii Trezoreriei publice;

- mentinerea unui nivel ridicat al cheltuielilor personale ale casei regale (20-50%);

- recursul la împrumuturi (de la bancheri internationali sau nationali);

- dispersia responsabilitatilor, gestiunea financiara a finantelor publice ramânând fragmentata (vezi arendasii generali în Franta);

- aparitia si dezvoltarea camerelor de conturi, consiliilor regale, birourilor de finante, care realizau un control modern al finantelor publice.

Spiritul revolutiei franceze a impus principiile moderne ale finantelor publice: centralizare, unitate, independenta, accentuându-se, totodata, controlul guvernului de catre "corpurile parlamentare", precum si controlul "intendentilor" de catre corpuri autonome de specialisti. Treptat, a fost creat climatul favorabil pentru dezvoltarea unei organizari financiare detaliate si complete.

Constituirea si consolidarea bancilor centrale, structurarea ministeriala a guvernelor, impunerea controlului centralizat al cheltuielilor etc. au creat premisele abordarii moderne a finantelor publice, circumscrise unor obiective si nevoi specifice.

Rezultatul perioadei de modernizare a finantelor publice, continuata si în sec. XIX, a fost consolidarea definitiva a doua caracteristici definitorii:

- unificarea organizatorica; casieria statului, centralizata si de regula dispunând de cont curent la Banca Centrala, permite evidentierea lichiditatii autoritatii publice si ierarhizarea mecanismelor de control al finantelor publice contabilii publici, inspectori generali ai Ministerului Finantelor, Curtea de Conturi);

- autonomia si garantia operatiunilor prin separarea dintre ordonatori si contabili, precum si printr-o serie de reguli care reglementeaza gestionarea fondurilor publice.

Economia contemporana, mentinând unificarea si structurarea centralizata a sec. XIX, a extins rolul clasic al Trezoreriei, luând în considerare responsabilitatile statului în constituirea mecanismelor formarii capitalului sau creatiei de moneda, precum si în fluctuatiile economiei. Dupa primul razboi mondial, si îndeosebi dupa criza economica din 1929-1933, statul se manifesta ca un autentic reglator al economiei.

Amplificarea interventionismului statal a determinat noi asumarea unor noi sarcini pentru institutiile sale, inclusiv pentru trezorerie:

1 - rationalizari ale gestiunii publice;

- crearea de întreprinderi publice;

- controlul monopolurilor;

- interventiile directe sau indirecte în sectorul bancar si financiar. Totodata, privatizarea sectorului public, înregistrata în anii 1980, a impus reconsiderarea înterventionismului

statal si deci a fluxurilor Trezoreriei publice.

Diversificarea si cresterea complexitatii interventiilor statului, îndeosebi în domeniul economic, au impus redimensionarea fluxurilor Trezoreriei publice. Si aceasta deoarece s-au derulat perioade în care statul s-a angajat sau s-a dezangajat în viata economica, amplificându-si interventiile sau, din contra, reducându-le. Secvential, dupa cel de-al doilea razboi mondial, sunt evidentiate patru faze specifice în evolutia Trezoreriei publice:

- faza de expansiune, dupa razboi, în care Trezoreria preia insuficientele pietei si circuitelor financiare, fiind singura institutie care putea impune restrictii si oferi avantaje;

- faza de restrângere, specifica perioadei 1960-1975, în care Trezoreria cunoaste o relativa dezangajare economica, cunoscuta sub numele de debugetizare, care consta în transferul catre alte organisme financiare sau catre pietele financiare a sarcinii asigurarii acoperirii cheltuielilor publice suplimentare. Aceasta faza avea ca obiectiv implicit revenirea la o Trezorerie pasiva, neutra si dezangajata, neintervenind în economie.

- faza reconsiderarii mecanismelor de interventie a statelor, amorsata la mijlocul anilor '70, accentuând voluntarismul si selectivitatea interventiilor pentru atingerea unor obiective precise;

- faza resorbtiei interventiilor publice, dupa 1985, favorizata de expansiunea sectorului privat, de ameliorarea fluxurilor bancar-financiare, care a condus la relaxarea mecanismelor de piata, a concurentei, la deschideri financiare catre exterior.

În concluzie, de-a lungul istoriei, conceptul de trezorerie publica a evoluat în concordanta cu dezvoltarea generala a societatii, dar mai ales în concordanta cu evolutia finantelor publice.