Administrația Publică Locală la Nivel European

Partea I-a Organizarea administrativ-teritorială la nivel european

1.1. Indicatori de caracterizare a sistemelor administrative

A. Cultura administrativă

Diferenţele de la nivelul culturii administrative, înţeleasă ca practici şi moduri de acţiune informale, exercită o influenţă semnificativă atât în ceea ce priveşte opţiunile fundamentale referitoare la amenajarea sectorului public, cât şi în ceea ce priveşte activitatea curentă a funcţiei publice. Astfel, orice fenomen cultural legat de administraţie poate influenţa dezvoltarea acesteia:

- ideologia are incidenţă asupra raportului dintre politică şi administraţie;

- miturile, ritualurile şi ceremonialurile care legitimează comportamentul decidenţilor dau naştere conformismului şi reglementării

- simbolurile au relevanţă în implementare prin intermediul restructurării cognitive;

- retorica este , la rândul său , importantă în producerea reformei.

Cultura administrativă face parte dintr-o cultură politică şi socială mai vastă. Dimensiunile date de Hofstede (Hofstede, 1980) constituie poate clasificarea cea mai cunoscută (a culturilor administrative), dar există, de asemenea, şi alte tentative (Mamadouth, 1999). Este clar că o clasificare a ţărilor pe baza culturii administrative relevate de acesta nu este evidentă.

a) Pollit şi Bouckaert (2004) definesc cultura administrativă ca fiind „ ceea ce este considerat normal şi acceptabil într-o organizaţie”. Aceştia disting două arhetipuri istorice ale culturii : unul bazat pe tradiţia statului de drept şi altul bazat pe tradiţia interesului public într-o ţară. În modelul statului de drept,, statul este forţa centrală care constrânge în societate, iar justiţia administrativă ocupă un loc nicidecum neglijabil. Aşadar statul de drept pune pe primul plan legalitatea, reprezentarea politică electivă, dreptul cetăţenilor şi separaţia puterilor. Afirmarea principiului legalităţii trebuie să servească echilibrului reciproc dintre principiul autorităţii statului şi cel al libertăţii societăţii.

Ideea de stat de drept este caracterizată de lege ca act deliberat al Parlamentului reprezentativ şi este materializată prin : a ) supremaţia legii asupra administraţiei ; b) subordonarea faţă de lege, drepturile cetăţenilor, cu excluderea oricărei puteri autonome a administraţiei ,c) prezenţa judecătorului independent , competent pe calea exclusivă de a aplica legea şi numai legea în conflictele dintre cetăţeni şi dintre cetăţeni şi administraţia statului( Otto Mayer , 1895,p.64 ).

În modelul bazat pe interesul public, statul joacă un rol mai puţin relevant şi este considerat, în principiu, ca un rău necesar. Justificarea este mai importantă decât legalitatea. Este de la sine înţeles că statul de drept şi interesul public nu sunt polii opuşi ai unui ansamblu bine definit, şi că există state, ca de exemplu Ţările de Jos, Finlanda şi Suedia, unde se poate observa o tendinţă către alte modele.

b) Clasificarea lui Loughlin (1994) se bazează pe tradiţiile filozofice şi culturale si distinge patru traditii statale de baza : un tip anglo-saxon de stat minimal, un tip german de stat organic şi un tip francez de stat napoleonian, tipul scandinav fiind o formă mixtă a primelor două tipuri.

Modelul statul napolenian este cel în care statul naţiune este unitar si statul serveşte interesul general, administraţia este centralizata, ierarhica, uniforma, responsabila si controlata, iar funcţionarii publici sunt bine pregătiţi si calificaţi, organizaţi intr-un corp profesionist. Principala diferenţa dintre modelul statului napolenian si modelul german al statului de drept ( Rechtsstaat), conform lui Walter Kickert este ca formarea statului Prusac nu a fost bazată pe o revoluţie burgheza care a abolit monarhia , ci pe hegemonia elitei prusace , in particular pe „ cancelarul de fier „Bismarck. In secolul al XIX-lea, ideea statului de drept german însemna faptul ca suveranul fusese îngrădit de legi si regulamente , care trebuiau sa fie aplicate in mod egal si echitabil tuturor cetăţenilor statului , si ca urmare judecătorii şi administratorii trebuiau sa fie neutrii. Contrar principiului francez al legalităţii, in care legea este expresia vointei generale, a poporului ( Ziller 2003), in Prusia si Austria Habsburgica, împaraţii ramăseseră cu puteri absolute, democratia parlamentara fiind instalata in Germania de abia dupa Primul Razboi Mondial (Kickert, 2008, p.5-6)

Conform lui Kickert, exista si un al treilea model al statului de drept , cel liberal , instaurat in tarile west- Europene in secolul XX. Apariţia sa a fost marcata de începutul birocraţiei profesioniste moderne. Oficialii statului au transformaţi din servitori ai regelui in servitori ai statului impersonal. Ei au devenit educaţi si pregătiţi cu o expertiza adecvata , ei îndeplinesc sarcini oficiale, atribuite in mod formal , au o poziţie de–a lungul vieţii protejata si formala , cu un salariu regulat si o pensie corespunzătoare.

Ziller ( 2001) este de parere insa ca primele trei modele pot fuziona constituind modelul european clasic care se opune modelului scandinav, intrucat, modelul napolenian si cel prusac al birocratiei, sistematizat de Weber , au caracteristici similare , la acestea adaugandu-se modelul doar sistemul parlamentar britanic care provine de la Westminister , dat fiind faptul ca birocratia britanica urmeaza de asemenea liniile tipului ideal rational birocratic, propus de Weber.

In consecinta , modelul european clasic reuneste caracteristicile unei birocratii dezvoltate , care raspunde in fata cetatenilor gratie lantului de responsabilitate care se stabileste intre diferitele unitati ierarhice ale administratiei , a carei cupola, guvernul raspunde atat in mod colectiv, cat si individual, prin fiecare dintre membrii sai , in fata Parlamentului care este detinatorul suveranitatii. In schimb, modelul scandinav se caracterizeaza prin existenta unui sistem dual de administratie, in care guvernul ca orgn decizional , iar agentiile , ca unitati de executie , actioneaza independent si se supun unei responsabilitati politice diferite responsabilitatea guvernului in fata Parlamentului este doar colectiva , iar responsabilitatea agentiilor, conform acceptiunii formale , se exercita in fata Ombudsman-ului