Politică și administrație publică

Suport de curs la disciplina

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA

Modulul 1 – Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursului. Clarificari conceptuale. Dimensiunea politica a administratiei

Continutul si obiectivele cursului

Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii.

Astfel, politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate, fiecare avind propria sa logica : functiile lor, diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata).

In acelasi timp, datorita principiului democratic, relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). Cu toate acestea, daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata, in practica, autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice.

Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen, numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca, birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate.

Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate, arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari, adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului

Astfel, obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). Mai concret, cursul va fi centrat pe temele urmatoare :

- Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P

- Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P

- Analiza principalelelor institutii politice

- Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice, administratia si puterea legislativa, analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni, birocratie reprezentativa, etc).

Administratie si politica

Adesea opunem politica si administratia, sau, altfel spus politica si tehnica. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic, dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente.

Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice, ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim, sistem politic). Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia, concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor.

Dimensiunea politica a administratiei

Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie - sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate.

Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta, in schimb, se limiteaza la rolul sau de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Deci, administratia este neutra in raport cu politicul.

Or, in realitate, lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica, niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune.

Astfel, doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. In realitate, ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri, printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ, independenta tribunalelor, libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie.

Administratia, independenta fata de luptele politice, se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. Protejata de variatiile puterii, administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. O functie publica oferita tuturor, supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii.

Aceasta doctrina a neutralitatii este, in masura diferita, baza legitimitaii administratiei. In teorie ne referim la ea, dar in practica ne indepartam, mai mult sau mai putin, de ea.

Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. In principiu, este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare.

In concluzie, neutralitatea administratiei este o conceptie, o viziune politica a Statului si servicului public. Si, in masura in care politicul defineste puterea in sens larg, administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu, o zona a relatiilor de putere.

Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. Astfel, desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic, ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative, al finantelor publice sau al gestiunii personalului, al regulilor birocratice, al tehnocratiei si controlului institutional, sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor.

Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate, a retelelor de comunicare, a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare.

La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela.

La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. La acest nivel, functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare, in timp ce interesul lor este, in general, cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari, angajari, conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune.