Understanding Public Policies

Capitolul 1

Analiza politică

Acţiunile guvernelor, motivaţia acestor acţiuni şi ce schimbările implicate

Subiectul acestei cărţi este analiza politică. Aceasta tratează activitatea guvernelor, motivele acţiunilor lor si schimbările pe care le pot produce. Cartea mai abordează şi ştiinţele politice şi capacitatea acestei discipline academice de a descrie, analiza şi explica politica publică.

Definiţie: politica publică este ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă. ( Vezi Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte ). Guvernele fac o mulţime de lucruri. Aplanează conflictele din societate; organizează societatea să poată avea conflicte cu alte societăţi; distribuie o mare varietate de recompense simbolice şi servicii materiale membrilor societăţii; obţin bani de la societate, în special sub formă de impozite. Astfel, politica publică poate reglementa comportamentul, poate organiza birocraţia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau toate aceste activităţi concomitent.

Scop: În S.U.A. guvernul alocă aproximativ 35% din produsul intern brut (PIB), suma tuturor bunurilor şi serviciilor produse în tară în fiecare an. Aproximativ două treimi din sectorul guvernamental al PIB revine guvernului federal; treimea rămasă este atribuită guvernelor combinate ale celor 83.000 de state, orase, departamente, districte orăşeneşti şi alte districte speciale. Angajaţii guvernamentali din S.U.A. reprezintă aproximativ 16% din forţa de muncă naţională.

Politica publică acoperă o largă varietate de domenii - apărare, energie, mediu, afaceri externe, educaţie, ajutor social, poliţie, autostrăzi, impozitări, locuinţe, asigurări sociale, sănătate, oportunităţi economice, dezvoltare urbană, inflaţie şi recesiune, ş.a.m.d. Problemele pot varia de la vitale până la cele triviale, de la alocarea a sute de miliarde de dolari pentru sistemul de asigurare socială până la desemnarea oficială a păsării naţionale.

Ştiinţe politice: politica publică nu este un aspect nou al ştiinţelor politice: cele mai vechi scrieri ale filozofilor politici indică un interes în politicile guvernamentale, în forţele care generau aceste politici şi în impactul lor asupra societăţii. Totuşi, centrul ştiinţelor politice nu a fost niciodată dat de politică însăşi ci, mai degrabă, de instituţii şi structurile guvernamentale şi de compartimentele politice şi procesele asociate cu elaborarea politicii.

Ştiinţele politice “tradiţionale” erau centrate în principal pe structura instituţională şi pe justificarea filozofică a guvernelor. Aceasta implica studiul aranjamentelor constituţionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii si revizuirea judiciară; puterile şi îndatoririle organismelor sociale cum ar fi Congresul, preşedintele şi curţile de justiţie, relaţii interguvernamentale; organizarea şi modul de operare al agenţiilor judiciare, executive şi legislative. Studii tradiţionale au descris instituţiile în care politica publică era formulată. Dar legăturile dintre aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicii publice erau rareori explorate.

Ştiinţele politice “comportamentale” moderne se concentrau, în principal, asupra proceselor şi comportamentelor asociate guvernului. Aceasta implica studiul bazelor sociologice şi psihologice ale comportamentului individual şi de grup, determinantele votului şi ale altor activităţi politice, funcţionarea grupurilor de interes şi a partidelor politice, descrierea diferitor procese şi comportamente din domeniile legislative, executive şi judiciare. Deşi această abordare a descris procesul care determina politica publică, nu a tratat direct legăturile dintre diferite procese şi comportamente şi conţinutul politicii publice.

Studii politice: Astăzi, mulţi politologi şi-au mutat centrul de interes asupra politicii publice - asupra descrierii şi explicării cauzelor şi consecinţelor activităţilor guvernamentale. Acest lucru implică o descriere a conţinutului politicii publice, o analiză a impactului forţelor sociale, economice şi politice asupra politicii publice; o analiză a efectului diferitelor aranjamente instituţionale şi al proceselor politice asupra politicii publice; şi o evaluare a consecinţelor politicilor publice asupra societăţii, atât a celor previzibile cât şi a celor imprevizibile.

Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte

Această carte descurajează discursurile academice elaborate de definire a politicii publice - noi spunem simplu că politica publică e ceea ce guvernul alege să facă sau să nu facă. Multe cărţi, eseuri şi discuţii despre o definiţie “adecvată” a politicii publice s-au dovedit inutile, chiar exasperante si adesea au deviat atenţia de la studiul propriu-zis al politicii publice. Mai mult, cele mai elaborate definiţii ale politicii publice s-au redus - la o examinare mai atentă - la acelasi lucru. De exemplu, politologul David Easton defineşte politica publică drept “alocarea autoritativă a valorilor pentru întreaga societate” - dar se dovedeşte că doar guvernul poate acţiona “autoritativ” asupra întregii societăţi şi că tot ceea ce guvernul îşi alege să facă sau să nu facă rezultă în “alocaţia valorilor”.

Politologul Harold Lasswell şi filozoful Abraham Kaplan definesc politica “drept un program proiectat de scopuri, valori şi practici” şi politologul Carl Friedrick spune că “pentru conceptul de politică este esenţială existenţa unui scop, obiectiv sau ţel”. Aceste definiţii implică o deosebire între acţiunile guvernamentale specifice şi programul general de acţiune înspre un scop anume. Dar problema pusă de ideea că acţiunile guvernamentale trebuie să aibă un obiectiv pentru a putea fi etichetate drept “politici” este că niciodată nu putem fi siguri dacă o anumită acţiune are un obiectiv şi dacă are, care este acesta. Unii pot presupune că dacă un guvern face ceva trebuie să aibă un scop, obiectiv sau un ţel, dar tot ceea ce putem noi observa este ceea ce guvernul alege să facă sau să nu facă. Noţiunea noastră de politică publică trebuie să includă toate acţiunile guvernului şi nu ceea ce guvernele sau oficialii afirmă că vor face. Ne putem dori ca guvernele să acţioneze într-un mod “plin de sens, având o ţintă”, dar ştim că adesea nu o fac.

Totuşi, o altă abordare a definirii politicii publice este descompunerea acestei noţiuni generale în părţi componente. Politologul Charles O. Jones ne întreabă care este deosebirea între diferite propuneri (mijloace specifice de realizare a scopurilor), programe (mijloace autorizate de realizare a scopurilor), decizii (acţiuni specifice pentru implementarea programelor) şi efecte (impactul măsurabil al programelor). Dar apare iar problema asumării ideii că deciziile, programele, scopurile şi efectele sunt legate între ele. Desigur, în multe domenii ale politicii vedem că deciziile guvernului au prea puţine în comun cu “programele” anunţate şi că nu sunt legate de “obiectivele” naţionale. Este poate păcat că guvernul nostru nu funcţionează prin unirea scopurilor, programelor, deciziilor şi efectelor, dar este adevărat.

Politologii Heinz Eulau şi Kenneth Prewitt oferă o altă definiţie a politicii publice: “Politica este definită ca o ‘decizie fermă’ caracterizată prin consistenţa comportamentului şi repetarea acestora atât de către cei care iau deciziile, cât şi de către cei care se supun acestora”. Desigur, ar fi minunat dacă activitatea guvernelor ar putea fi caracterizată prin “consistenţă şi repetiţie”, dar e greu de crezut că am putea găsi vreodată o “politică socială” în guvern dacă insistăm cu acest criteriu. Multe dintre acţiunile guvernului sunt inconsistente şi nerepetitive.

Deci trebuie să ne limităm la simpla noastră definiţie: politica publică este ceea ce guvernul alege să facă sau nu. Observaţi că ne concentrăm nu doar asupra acţiunilor guvernului ci şi asupra inacţiunilor lui, adică, asupra a ceea ce acesta alege să nu facă. Afirmăm că inacţiunea guvernului poate avea un impact social egal cu cel al acţiunii acestuia.