Drepturile social-economice ale funcționarului public - excepția de nelegalitate

Introducere

În ultimii ani s-au scris multe despre administraţia publică şi rolul acesteia în transformarea unei ţări aflată în tranziţie. Astăzi, ca şi stat membru al Uniunii Europene, în contextul procedurilor de aderare la spaţiul Schengen, reforma administraţiei publice şi reforma justiţiei sunt din nou în actualitate, fiind domenii importante de monitorizare. În fapt, reforma structurală a administraţiei publice este una dintre principalele condiţii impuse ţării noastre pentru deplina integrare europeană, eforturile de aliniere la normele europene implicând eforturi atât pe plan orizontal (descentralizarea deciziei în administraţia publică) cât şi pe plan vertical, prin creşterea gradului de transparenţă şi de accesibilitate a serviciilor publice faţă de cetăţean.

Putem afirma că actul administrativ reprezintă o realitate primară a activităţii de administraţie publică fiind principalul instrument în administrarea publică. Efectele acestor acte sunt variate, importante şi constau in raporturile juridice pe care actele in cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt predeterminate de lege și sunt cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor.

Datorită multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate. Având în vedere importanţa actelor juridice administrative şi regimul special al acestora, necesitatea instituirii unui mecanism autonom şi imparţial de control a determinat apariţia unor funcţii de control sistematizate şi reglementate.

Fiind o activitate de o deosebită importanţă, actul de administrare trebuie monitorizat, cenzurat, supus controlului public. Controlul administrativ este unul din cele mai importante aspecte care vizează activitatea autorităţii publice.

O formă a controlului public îl reprezintă participarea cetăţenilor la actele deliberative ale consiliilor locale sau organismelor de decizie din sistemul administraţiei publice locale. Potrivit Legii 52/2003 privind transparenţa decizională, cetăţenii trebuie informaţi despre aceste reuniuni şi au dreptul de a-şi exprima punctul de vedere. Cu toate aceastea cea mai directă şi mai tranşantă activitate o reprezintă posibilitatea instanţelor judecătoreşti de a cenzura, prin sentinţe în contencios administrativ. Controlul instanţei judecătoreşti nu reprezintă numai modul de a tranşa un litigiu apărut în sfera administraţiei, dar şi un control al puterii judecătoreşti asupra unei alte puteri: cea a executivului.

Această pârghie ilustrează cel mai bine modul în care se aplică principiul separaţiei puterilor în stat, şi cum acesta poate fi benefic pentru societate. Era firesc ca, în virtutea transformărilor pe care le cunoaşte astăzi administraţia publică românească, acest principiu să fie reglementat printr-o normă legislativă specială.

În afara acestor forme de control direct şi specializat cum sunt cele menţionate mai sus, există şi forma de control indirectă, dar nu mai puţin eficientă a instanţelor judecătoreşti, sub forma excepţiei de nelegalitate, care va face subiectul acestei lucrări.

Prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost stabilit regimul juridic aplicabil instituţiei excepţiei de nelegalitate, excepţie cunoscutã anterior ca excepția de ilegalitate, care era utilizatã ca un mijloc de apărare într-un proces (civil, comercial etc.) şi având ca scop soluţionarea cauzei fără a se ţine seama de actul constatat a fi ilegal.

Deşi se observă că textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost conceput sub aspectul regimului juridic aplicabil acesteia într-o formulă asemănătoare regimului excepţiei de neconstituţionalitate, spre deosebire de aceasta din urmă excepţia de nelegalitate vizeazã acte administrative unilaterale, iar nu legi sau ordonanţe.

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție din oficiu sau la cererea părții interesate iar instanța constatând că de actul administrativ în cauză depinde soluționarea litigiului pe fond va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Spre deosebire însă de excepția de neconstituționalitate, excepția de nelegalitate vizează după cum vom vedea și în cele ce urmează, acte administrative unilaterale individuale, nu legi sau ordonanțe.

Având în vedere aceste considerente, excepţia de nelegalitate este o instituţie juridică importantă, care instituie puterea justiţiei asupra activităţii executive.

Întrucât problematica excepției de nelegalitate reglementată prin Legea contenciosului administrativ cu modificările substanțiale aduse acestei legi prin legea 262/2007 este deosebit de complexă, ne propunem în cele ce urmează să alocăm timpul şi resursele necesare unui demers de cercetare comparativă şi prezentare exhaustivă a acestei noţiuni importantă în algoritmul relaţiilor dintre cele doua puteri în stat, puse amândouă în serviciul interesului cetăţeanului şi al apărării ordinii publice şi libertăţii individuale.

Capitolul 1

Controlul de legalitate exercitat asupra actelor administrative

1.1. Noţiunea şi necesitatea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative

Activitatea complexă a administraţiei publice este realizată de o mulţime de autorităţi, organe, instituţii, servicii publice, fiecare dintre acestea exercitând o activitate cu caracter administrativ general sau specializat pe întreg teritoriul naţional sau pe circumscripţii (unităţi administrative ale acestora).

Activităţile administraţiei se caracterizează printr-o unitate a acesteia, dar este structurată în funcţie de specificul său şi încredinţate spre execuţie fiecărui organ în parte. Organele administraţiei publice sunt structurate într-un sistem denumit sistemul administraţiei publice, fiecărui organ, structură revenindu-i o gamă mai mare sau mai restrânsă de activităţi în raport cu competenţa legală atribuită.

Rezultă că pentru realizarea complexelor misiuni ale administraţiei publice într-o societate, fiecărui organ înfiinţat cu scopul de a exercita o activitate cu caracter administrativ i se atribuie o competenţă, un ansamblu de drepturi şi obligaţii cărora organul administrativ trebuie să li se supună. Realizarea misiunilor administrative de către organele administraţiei se face cu ajutorul actelor administrative.

În acest sens, doctrina a considerat că este necesară o delimitare a actelor administrative faţă de celelalte acte juridice ale autorităţilor administraţiei publice cât și de operaţiunile administrative.