Ordinea de preferință în procedura executării creanțelor bugetare

1.1. Noțiuni generale despre creanțe

În sens general creanța reprezintă obligația asumată de o persoană fizică sau juridică (debitor) față de o altă persoană fizică sau juridică (creditor), care are la rândul lui o creanță, atestată într-un raport juridic privind restituirea la un anumit termen a unei sume de bani sau a unor bunuri. Această obligație rezultă dintr-o relație contractuală sau din lege. Datoria se stinge prin executarea completă a obligației.

Creanța reprezintă latura activă a unui raport juridic de obligație.

În sens larg, prin obligație se înțelege raportul juridic în conținutul căruia intră atât latura activă, care este dreptul de creanță ce aparține creditorului, cât și corelativul acestui drept, adică latura pasivă a raportului, care este datoria ce incumbă debitorului.

În înțeles restrâns, obligația desemnează numai latura pasivă a raportului juridic, fiind deci sinonimă cu datoria ce revine debitorului.

Obligația, în sens larg, este așadar, acel raport juridic în conținutul căruia intră dreptul subiectului activ denumit creditor, de a cere subiectului pasiv denumit debitor, și căruia îi revine îndatorirea corespunzătoare de: a da, a face sau a nu face ceva, sub sancțiunea constrângerii de stat în caz de neexecutare de bunăvoie.

Raportul juridic de obligație este format din cele trei elemente cunoscute:

- Subiectele raportului juridic pot fi atât persoanele fizice, cât și persoanele juridice sau statul când participă direct la raportul juridic. În raport de obligație, subiectul activ poartă denumirea de creditor, iar subiectul pasiv de debitor.

- Conținutul raportului juridic de obligație este format din dreptul de creanță aparținând creditorului și obligația corespunzătoare acestui drept aparținând debitorului.

- Obiectul raportului juridic de obligație, conceput ca acțiunea sau inacțiunea la care este obligat subiectul pasiv și îndreptățit subiectul activ. Acesta poate consta într-o prestație pozitivă: a da sau a face sau o abținere, a nu face ceva ce ar fi putut face dacă nu se obliga.

1.2. Izvoarele obligațiilor

Există în literatura de specialitate mai multe clasificări ale izvoarelor obligațiilor , dar se consideră de marea majoritate a autorilor că toate izvoarele de obligații se pot rezuma la două categorii principale:

- Actele juridice prin care se înțelege acea manifestare de voință, animată de intenția de a produce efecte juridice, efecte care nu se pot produce potrivit legii decât dacă o asemenea intenție a existat.

- Faptele juridice, în înțelesul restrâns al acestei noțiuni, sunt acele fapte ilicite sau licite, săvârșite fără intenție de a produce efecte juridice, efecte care însă se produc în virtutea legii, independent de voința celor ce au săvârșit faptele.

1.3. Efectele obligațiilor

Orice raport juridic obligațional, indiferent de izvorul său, dă dreptul creditorului de a pretinde debitorului să dea, să facă sau să nu facă ceva. Debitorul are de executat o prestație pozitivă sau negativă, în funcție de obiectul obligației

În principiu, această prestație este executată de debitor de bunăvoie, dar în cazul în care debitorul refuză executarea de bunăvoie a obligație, creditorul va putea recurge la forța coercitivă a statului pentru asigurarea îndeplinirii ei.

Efectul oricărei obligații este dreptul pe care aceasta îl conferă creditorului de a pretinde și de a obține de la debitor îndeplinirea exactă a prestației la care el este obligat, după cum regăsim și în articolul 1073 din Codul civil care prevede expres ”creditorul are dreptul de a obține îndeplinirea exactă a obligației, și în caz contrar are dreptul la dezdăunare”.

Desigur că părțile au în vedere, în primul rând, îndeplinirea exactă a prestației la care debitorul s-a obligat, executarea directă sau executarea în natură a obligației, prin echivalent în cazul în care nu mai este cu putință executarea directă.

1.4. Considerații generale privind creanțele bugetare

Economia modernă este caracterizată de fenomenul creșterii necesarului de fonduri bănești pentru susținerea cheltuielilor publice. Prelevarea la bugetul de stat a impozitelor, taxelor și celorlalte venituri bugetare ne impune existența unei legislații adecvate în scopul creșterii eficienței colectării creanțelor bugetare.

Din perspectiva dreptului pozitiv, procedura fiscală din țara noastră este reprezentată de O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, iar acesta reglementează doar procedurile de administrare aplicabile taxelor și impozitelor reglementate de Codul fiscal și a altor acte normative în temeiul cărora se nasc creanțe bugetare.

Administrarea creanțelor bugetare beneficiază de un regim juridic special, în sensul că, din dorința de a proteja interesul public al statului, legiuitorul a stabilit o procedură diferită de procedura stabilită de dreptul comun, astfel că procedura fiscală este dreptul comun pentru administrarea taxelor și impozitelor, iar în măsura în care anumite aspecte nu sunt acoperite de această lege, devin aplicabile dispozițiile Codului de procedură civilă.

Domeniul de aplicare a Codului de procedură fiscală mai este determinat și de legea privind aprobarea bugetului de stat general consolidat, întrucât Legea Bugetului dispune că intră în sfera de aplicare a Codului de procedură fiscală și taxele și creanțele ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, ori categoria de venituri care aparțin bugetului general consolidat este stabilită de legea de aprobare a bugetului general consolidat.

Raporturile dintre stat și cetățeni se pot manifesta fie sub forma raporturilor de drept privat, în care părțile sunt pe poziții de egalitate, iar statul acționează ca orice subiect de drept, fie sub forma raporturilor de autoritate, în care nu mai există raport de egalitate, statul acționează în regim de putere publică, pentru protejarea intereselor publice.

Evoluţia legislaţiei ȋn domeniul fiscal. Asemenea tuturor statelor europene, apariţia şi evoluţia taxelor şi impozitelor pe teritoriul ţării noastre se caracterizează ca fiind un proces complex şi de durată ce a început cu destrămarea comunei primitive, apariţia proprietăţii private şi scindarea societăţii în clase sociale, dezvoltarea forţelor de producţie şi crearea aparatului de stat destinat să rezolve diferenţele dintre clase şi să apere interesele celor mai puternici din punct de vedere economic.

Perioada modernă a fiscalităţii din ţara noastră începe cu Regulamentele organice, adoptate în iulie 1831 în Muntenia şi ianuarie 1832 în Moldova, prin intermediul cărora se desfiinţează toate taxele preexistente, înlocuindu-le cu capitaţia - impozitul direct şi personal plătit pe cap de locuitor, la care erau supuşi mazilii, ţăranii, muncitorii din oraşe şi târguri, respectiv patenta - impozit direct şi fix, stabilit pe clase, la care erau supuşi meseriaşii şi negustorii. Evoluţia sistemului fiscal este marcată de Convenţia de la Paris din 1958 care a introdus în sistemul financiar-bugetar principiile: unitatea bugetară şi executarea bugetară pe baza bugetului prezent.

Unificarea politică a Principatelor a determinat o modificare de structură a sistemului fiscal, respectiv impozitul funciar, înfiinţat de Al. I. Cuza, în Moldova în 1859 şi apoi în Muntenia în 1860, desfiinţat apoi prin reformele din 1921 şi 1923.

În 1921 şi 1923 sistemul fiscal a suferit modificări structurale, în sensul că, a fost introdus impozitul pe venit, în accepţiunea cunoscută astăzi. În anul 1938 apare Legea 3600 privind unificarea procedurii fiscale care prevede că toate infracţiunile la legile fiscale se vor constata şi judeca potrivit acestei legi. După această lege, apare Decretul 224 din 1951 privitor la urmărirea imobiliară pentru realizarea creanţelor statului, ca mai târziu să apară Decretul 18 din 1952 care stabilea taxele şi impozitele locale. În anul 1954 se adopta Decretul 153 privitor la veniturile populaţiilor, dar şi decretul 509 privind impozitul pe circulaţia mărfurilor. Ulterior, în anul 1960 este emis Decretul 221 cu privire la executarea silită împotriva persoanelor fizice, a plăţilor impozitelor şi a taxelor neachitate în termen şi a creanţelor băneşti ale organizaţiilor socialiste, precum şi cu privire la executarea confiscării. În anul 1968 prin Decretul 564 se modifică unele prevederi referitoare la impozite şi taxe, iar prin Decretul 650/1968 se modifică unele dispoziţii la impozitul pe veniturile populaţiei.

În anul 1972 apare Legea nr. 9, legea finanţelor, iar în anul 1985 apare legea impozitelor şi taxelor locale.

În perioada postrevoluţionară începe corelarea legislaţiei cu noua abordare şi noul tip de economie prin adoptarea Ordonanței Guvernului nr. 11 pe 1996 privind executarea creanţelor bugetare, aceasta fiind susţinută de apariţia Ordonaţei 61 în acelaşi an.

Toate aceste modificări au determinat legiuitorul să încerce unificarea tuturor reglementărilor în materie fiscală şi de procedură fiscală astfel că în anul 2003 se adoptă Codul fiscal prin Legea 571 şi Codul de Procedura Fiscală prin Ordonanţa Guvernului nr. 92.

1.5. Noțiunea de creanță bugetară și natura juridică a acesteia

Conţinutul fundamental al raportului de drept financiar public îl constituie obligaţia stabilită unilateral de către stat în sarcina contribuabililor (persoane fizice sau juridice) de a plăti o anumită sumă de bani, la termenul stabilit, în contul unuia din bugetele publice.

Dreptul procedural fiscal cuprinde totalitatea reglementărilor ce se referă la modalitățile de realizare în concret a dispozițiilor fiscale sau altfel spus, totalitatea normelor ce reglementează modalitățile de realizare a actelor de administrare fiscală.

Colectarea creanțelor bugetare constituie în general, procedeul financiar de constituire a fondurilor bănești destinate acoperirii cheltuielilor publice, atribuindu-li-se particularitatea de obligații financiar-fiscale sau obligații finaciar publice, având deci natura juridică a obligației de a plăti bugetului statului sumele de bani care erau individualizate ca impozite, taxe sau alte obligații financiare.

Creanțele care provin din obligația contribuabilului de plată a impozitelor, taxelor, precum și a altor obligații nefiscale datorate bugetului general-consolidat al statului ori bugetelor locale se numesc creanțe bugetare.