Consiliul fiscal și rolul sau în promovarea politicilor fiscal-bugetare

I. Consiliul fiscal - accepțiuni și caracteristici

Consiliile fiscale reprezintă instituții fiscale independente care au drept scop pregătirea previziunilor macroeconomice pentru întocmirea bugetului public, monitorizarea performanțelor fiscal precum și emiterea de avize privind zona fiscală și bugetară (Comisia Europeană, 2017). Chiar dacă aceste instituții nu sunt autorități decizionale, opiniile oferite și dovezile furnizate le conferă un rol foarte important în dezvoltarea politicilor fiscale și bugetare dar au un rol important și în asigurarea durabilității finanțelor publice (Kopits, 2011).

Ideea instituțiilor fiscale independente s-a dezbătut pentru prima dată în discuția academică din anii 90. Inițial, aceasta a fost analizată în paralel cu delegarea politicii monetare privind băncile centrale independente și aveau drept scop eliminarea prejudecății inflației.

De-a lungul timpului au mai existat instituții independente în unele țări care aveau aceleași caracteristici precum consiliile fiscale precum Olanda (Biroul Central de Planificare din 1945), Danemarca (Consiliul Economic din 1962), Germania (Consiliul Experților Economici din 1963) și SUA (Biroul bugetar al Congresului din 1974). Belgia și Austria au înființat astfel de instituții în 1989, respectiv în 2002. Recent constituirea consiliilor fiscale a devenit o tendință.

Primele consilii din acest nou val au fost create în Suedia (2007), Canada (2008), Ungaria (2009), Slovenia (2009) și Marea Britanie (2010). Interesul actual pentru astfel de instituții se reflectă, de exemplu, în activitatea OCDE (2014), unde au fost dezvoltate principii comune pentru acestea.

În cadrul literaturii de specialitate se regăsesc o serie de studii și cercetări prin care se evidențiază importanța consiliilor fiscale precum și cele mai bune practici ale acestora, ținând cont de acțiunile realizate. În acest sens, sunt de remarcat următoarele: Consiliile fiscal (denumite și paznici politici) contribuie semnificativ la întărirea disciplinei fiscale și la flexibilitatea politicilor fiscale bazate pe reguli numerice (Calmfors și Wren-Lewis, 2011, p. 649); modul de funcționare și organizare, sarcinile și îndatoririle reglementate de lege, precum și acțiunile din proprie inițiativă sunt principalele coordonate ale consiliilor fiscale, cu un impact semnificativ asupra disciplinei fiscale, deoarece acestea pot funcționa atât ca dispozitive de angajare, cât și ca instrumente de semnalizare (Debrun și Kumar, 2007, p. 479); eficacitatea acțiunilor întreprinse de Consiliile Fiscale este demonstrată de creșterea performanței fiscale și predictibilitatea previziunilor macroeconomice și bugetare fără a avea un efect direct în gestionarea politicii fiscale și bugetare.

Un alt scop al Consiliile fiscale este faptul că pot contribui la întărirea relației dintre stat și contribuabili, explicând cum funcționează deciziile macro-fiscale și bugetare precium și evidențiind care este impactul acestora pe termen scurt, mediu și lung. Totodată,consiliile fiscale contribuie la monitorizarea constantă a normelor fiscale numerice precum și la identificarea factorilor determinanți ai bilanțului bugetar, astfel încât eficiența și eficacitatea fiecărei reguli fiscale să poată fi cuantificate (Maltritz și Wüste, 2015, p. 222). Transparența, responsabilitatea, profesionalismul și rezistența la schimbările politice sunt elementele cheie pentru eficiența și eficacitatea unui Consiliu Fiscal (Beetsma, Debrun și Sloof, 2017).

Analiza stării bugetare și fiscale a fiecărui stat precum și identificarea factorilor de influență implică existența unor organisme menite să contribuie la consolidarea performanței fiscal-bugetare dar și la îmbunătățirea indicatorilor macroeconomici. În această privință, instituțiile fiscale independente au un rol important, implicit Consiliile Fiscale.

Eficacitatea funcțiilor și atribuțiilor instituțiilor fiscale independente poate fi obținută prin respectarea principiilor de bază. Astfel, bazându-se pe observații și analize critice, pe exemple de bune practici, Consiliul Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică a adoptat pe 13 februarie 2014 un număr de 22 de principii pentru instituții fiscale independente, grupate în 9 categorii, respectiv: proprietate locală , independență și nepartizanare, mandat, resurse, relația cu legiuitorul, acces la informații, transparență, comunicații, evaluare externă (OCDE, 2014).

II. Caracteristicile cadrului fiscal din România

Cadrul fiscal din România este, de jure, unul bazat pe reguli, astfel încât există, în acest sens, reguli naționale specifice, împreună cu normele fiscale impuse la nivel european. Din anul 2010 a fost adoptată Legea de responsabilitate fiscală nr. 69/2010 care a stabilit un set de principii și reguli pentru consolidarea disciplinei fiscale. Prin definiție, o regulă este o dispoziție care exercită constrângeri asupra factorilor de decizie în formularea deciziilor de politică fiscală, iar în cercetarea de față vor fi considerate doar așa-numitele reguli numerice, respectiv cele care se referă la ținte precis cuantificabile.

Astfel, regulile care au ghidat politica fiscală după 2010 s-au concentrat în principal pe stabilirea plafoanelor privind soldul bugetar și soldul primar, pentru cheltuielile totale și, de asemenea, cheltuielile cu personalul timp de doi ani. Politica fiscală anterioară anului 2010 a fost orientată în principal pe termen scurt, fără o proiecție pe termen mediu a agregatelor bugetare, iar Legea privind responsabilitatea fiscală a introdus conceptul de cadru bugetar pe termen mediu, care urma să se concretizeze în așa-numita strategie fiscală. Aceasta ar trebui promovată în primele 7 luni ale anului și ar oferi o proiecție completă a agregatelor bugetare (venituri, cheltuieli, deficit) pentru următorii 3 ani și a fost însoțită de asemenea prin așa-numita lege privind plafoanele pentru unii indicatori specificați în cadrul fiscal care conținea plafoanele de cheltuieli menționate mai sus.