Guvernanța UE, o guvernanță multinivel

1. Introducere în teoria guvernanței multi-nivel

Teoria guvernanţei multi-nivel traversează domeniile tradiţional separate ale politicilor internaţionale şi interne aducând în lumină reducerea distincţiei dintre aceste domenii în contextul integrării europene, caracterizează schimbarea relaţiilor dintre actorii plasaţi pe diferite niveluri teritoriale, atât din sectorul public cât şi din cel privat. În primul rând, Guvernanța multi-nivel a fost dezvoltată la nivelul studiilor despre politicile Uniunii Europene pentru ca mai târziu să fie extinsă spre luarea decizie la nivel European. Guvernanța multi-nivel poate fi privită și interpretată ca un sistem de negociere continuă între diferitele niveluri guvernamentale și prezintă metodele în care guvernele supranaționale, naționale, regionale și locale sunt implicate în rețele de politici publice.a

Teoria pune accent pe creșterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizați în elaborarea politicilor Uniunii Europene și pe creșterea frecvenței și complexității interacțiunilor dintre actorii guvernamentali. Astfel, guvernanța multi-nivel subliniază o nouă și importantă problemă legată de rolul, puterea și autoritatea statelor. Dacă se ține cont de numărul de domenii acoperite de politic, de scopul acestor politici și de căile prin care aceste politici sunt dezvoltate putem afirma ca niciun alt organism de cooperare international nu este atât de evoluat și de extins comparative cu Uniunea Europeană. Privită dintr-o anumită perspectivă Uniunea Europeană poate fi considerată ca un mix între o largă extindere a integrării supranaționale și cooperarea interguvernamentală clasicăadintre statele suverane. Durabilitatea unei zone gri între supranaționalism și interguvernalism constituie principala diferență dintre guvernanța multi-nivel și unele teorii ale integrării. Guvernanța nu elucidează problematica suveranității statale ci doar susține că o structură multi-nivel este formată de actori supranaționali și subnaționali. Transferul de loialitate și suveranitate între entitățile naționale și supranaționale, precum și viitorul relațiilor în Uniunea Europeană sunt unele dintre principalele probleme ale teoriei integrării care nu sunt clarificate prin abordarea guvernanței. Identificarea parţială a măsurilor politice şi a celor macroeconomice este partajată între diverse niveluri decizionale. Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat profunde complicaţii între nivelul naţional şi nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Unul dintre principiile de bază ale guvernanței multi-nivel îl reprezintă acest tip de confruntări. Uniunea Europeană este interpretată de guvernanţa multi-nivel ca un sistem politic cu interconectări instituţionale la diferite niveluri:

1) European - Comisia Europeană, Consiliul European şi Parlamentul European;

2) Naţional

3) Regional.

Aceste niveluri interacţionează între ele în două dimensiuni:

a) dimensiunea verticală (de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare);

b) dimensiunea orizontală (cu alti actori relevanţi, în cadrul aceluiaşi nivel).

Guvernele naţionale îşi menţin un rol decizional important, dar controlul nu este localizat la nivel supranaţional. Suveranitatea naţională este dilatată în acest process decizional, iar instituţiile supranaţionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat în mod curent pentru transferul puterii (doar o anumită parte) de la nivel central spre celelalte niveluri. În literatura de specialitate există postulatul conform căruia dispersia guvernanţei de-alungul mai multor jurisdicţii este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanţei la nivelul unei singure jurisdicţii. O guvernanţă eficienţă presupune ajustarea jurisdicţiiloraprin compromisul între virtuţi şi vicii ale centralizării.

2. Caracteristici generale: concept, istoric, obiective, factori

Reflecția privind Guvernanța multi-nivel datează de mai bine de douăzeci de ani, deoarece în articolul semnat de Gary Marks (1992) este propus pentru prima dată conceptul util de luarea a deciziilor pe mai multe nivele în Uniunea Europeană.

În Uniunea Europeană, un rol important în politicile teritoriale de dezvoltare au început să îl aibă regiunile, prin participarea la sistemul decizional din diferite nivele de jurisdicție. Procesul de transformare a modelului politicilor teritoriale a fost condus, în majoritatea țărilor vest europene, de instituțiile publice ce au avut ca obiective: reducerea costurilor de tranzacție, descentralizarea competențelor, eficientizarea procesului de guvernare și optimizarea cooperării instituționale prin mărirea numărului de decidenți. Descentralizarae simetrică a cheltuielilor la nivel central către administrația locală condiționează descentralizarea competențelor.

Începând cu Actul Unic European (1986), integrarea europeană a devenit un proces în care competenţele guvernelor centrale s-au transferat către nivele imediat inferioare, “modelul Guvernanței multi-nivel devenind principalul sistem de guvernanţă care caracterizează mecanismele decizionale pentru politicile publice” . Astfel cele mai multe din ţările europene au înregistrat o „dublă cedare a autorităţii”: guvernele centrale au pierdut autoritatea asupra politicilor economice în favoarea nivelurilor supranaţional şi subnaţional). Modelul guvernanței multi-nivel, comparat cu guvernarea tradițională a centrului unic, prin participarea mai multor actori interdependenți, creează, datorită relațiilor nou create și interacțiunilor la diferite niveluri, modele complexe, funcțiile dominante fiind tranzacționale și de cooperare.