Actele Administrative

Notiunea actului administrativ

Actul juridic este o manifestare de vointa a unei persoane fizice sau juridice facuta in scopul de a produce efecte juridice. In cazul in care actul juridic este facut de particulari (persoane fizice sau juridice), el va fi un act de drept privat, iar daca este facut de un functionar public, din cadrul unui serviciu public, in realizarea competentelor ce le are, actul va fi un act de drept public - va produce efecte in domeniul dreptului public^1).

In acest domeniu, actul administrativ este principala forma de realizare a activitatii executive, ca principalul mijloc prin care se procedeaza la organizarea executarii si executarea in concret a actelor normative^2). Aici sunt de discutat cateva aspecte.

Actele administrative constituie principala categorie de acte juridice a activitatii autoritatilor administratiei publice.

In temeiul dispozitiilor alin. (1) al art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata, care face referiri la actul administrativ, se poate observa ca acesta stabileste o sfera larga de autoritati, desemnate prin sintagma autoritati publice, care pot emite acte administrative. Aceste autoritati publice sunt nu numai cele ale autoritatilor administratiei publice sau cele ale autoritatii executive ci si cele ale altor autoritati publice, cum ar fi cele ale autoritatii legiuitoare si ale celei judecatoresti^3).

Totusi, in acest cadru, se impune sa facem distinctia intre administratia publica, realizata de structurile statale si cele ale colectivitatilor locale, primele subordonate Guvernului, celelalte tutelata de Guvern, si activitatea desfasurata de celelalte autoritati publice.

Distinctia credem ca poate fi facuta intre administratia scop si administratia mijloc, o teza inca actuala, ce semnifica, in primul caz, un fapt administrativ politico-statal, iar in cel deal doilea, un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei. Din acest punct de vedere Uniunea Avocatilor din Romania, forma organizatorica cu structura si competente organizate prin lege, prin care statul asigura cadrul juridic de exercitare a profesiei de avocat, dand astfel continut aptitudinii generale a persoanei de a avea printre drepturile ce-i formeaza capacitatea de folosinta si de exercitiu, intr-un cuvant, capacitatea civila, si pe acela de a deveni si a exercita profesiunea de avocat, trebuie considerata ca facand parte dintre autoritatile administrative, iar actele ei, ca acte administrative. Esential pentru a putea vorbi de existenta unui act administrativ este ca actul sa emane nu de la un organ al statului, ci de la o structura cuprinsa in reteaua celor organizate de stat pentru indeplinirea nevoilor sociale si functionarea, in acest scop, a serviciilor publice. Din acest punct de vedere, deci al serviciului public, Uniunea Avocatilor din Romania apare ca o structura organizatorica prin care statul asigura cadrul juridic de exercitare a profesiunii de avocat, dand astfel continut obligatiei sale fundamentale de garantare a dreptului la aparare.

A spune ca Uniunea Avocatilor din Romania nu intra in nici una din aceste categorii (organe de stat, organe ale autonomiei locale, stabilimente publice si stabilimente de utilitate publica, potrivit terminologiei din perioada interbelica) inseamna ca ii contestam ratiunea de a fi - corp organizat de practicare a unei profesii, in vederea asigurarii unui serviciu public, prin care se valorifica dreptul la aparare al cetateanului prevazut la art. 24 din Constitutie^4). Astfel au decis instantele de judecata in mai multe randuri (Anexa nr. 1)

In cazul de mai sus suntem in prezenta administratiei scop, in cazul structurilor autoritatii executive si a colectivitatilor locale, pe cand pentru celelalte autoritati publice, legiuitoare si judecatoresti, in prezenta unei administratii mijloc^5), distinctie neagreata insa de totalitatea doctrinei. Am preluat aceasta opinie pentru a intelege necesara diferentiere in domeniul actelor administrative. Totusi, actuala Constitutie largeste acceptiunea sintagmei „act administrativ" din punct de vedere al organului de la care emana, adaugand celor mai sus enuntate si actele cu caracter administrativ emise de orice alta autoritate publica, ceea ce inseamna ca Legea fundamentala califica drept act administrativ atat actele prin care se realizeaza administratia scop, cat si actele prin care se realizeaza administratia mijloc de realizare a competentei^6).

Pe de alta parte, in literatura de specialitate, pentru desemnarea formei principale de activitate executiv-administrativa, nu se foloseste o terminologie unitara. Astfel, sunt autori^7) care folosesc termenul de act de drept administrativ, dar sunt si autori^8) care folosesc termenul de act administrativ.

Primul termen pune in evidenta caracteristicile acestui tip de act juridic si regimul juridic aplicabil: regimul juridic de drept administrativ.

Al doilea termen, pe care o parte a doctrinei il apreciaza ca fiind mai adecvat, are o utilizare generalizata in Constitutie si in legislatia din domeniu, avand si o indelungata traditie in doctrina administrativa romaneasca^9).

In activitatea administrativa se folosesc diferiti termeni pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie, ordin, dispozitie, hotarare, norme, regulament, autorizatie, permis, proces-verbal, nota de constatare, nota de control etc.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineste actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.

Potrivit acelorasi prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, in sensul acestei legi, si contractele administrative incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

- punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

- executarea lucrarilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achizitiile publice.

De asemenea, art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal.

Intr-o speta^10), reclamanta a chemat in judecata Directia Generala a Vamilor pentru refuzul nejustificat al acesteia de a solutiona contestatia impotriva unor acte constatatoare incheiate de vama Oltenita, solicitand anularea acestora si obligarea paratei la plata unei sume cu titlu de daune.

Curtea de Apel Bucuresti, sectia de contencios administrativ, a declinat competenta solutionarii cauzei in favoarea Tribunalului Bucuresti, cu motivarea ca parata este subordonata Ministerului Finantelor, nefacand parte din categoria autoritatilor si institutiilor centrale.

Tribunalul Municipiului Bucuresti a declinat competenta de solutionare a cauzei la Curtea de Apel Bucuresti - sectia de contencios administrativ si a inaintat cauza la Curtea Suprema de Justitie, pentru solutionarea conflictului negativ de competenta.

Examinand hotararile pronuntate in cauza, in raport de obiectul cererii si de dispozitiile legale in materie, C.S.J. a retinut urmatoarele prin Decizia nr.722/26.02.2002:

Initial, prin H.G.nr. 170/2001, Directia Generala a Vamilor a functionat ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Ministerului Finantelor Publice.

Dar, prevederea conform careia Directia Generala a Vamilor se afla in subordinea Ministerului Finantelor, a fost modificata prin H.G. nr. 482/2001 si H.G. nr.693/2001, prin care Directia Generala a Vamilor a fost inclusa in structura organizatorica a Ministerului Finantelor Publice, fiind cuprinsa in anexa nr. 1 la H.G. nr. 18/2001 privind organizarea si functionarea Ministerului Finantelor.

Asa fiind si vazand si prevederile art. 3 punctul 1 din Codul de procedura civila, potrivit carora sunt de competenta curtilor de apel procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele autoritatilor si institutiilor centrale, se constata ca in cauza competenta apartine Curtii de Apel Bucuresti - sectia de contencios, administrativ, careia i s-a trimis cauza spre solutionare.

Concluzionam spunand ca Directia Generala a Vamilor face parte din structura organizatorica a Ministerului Finantelor Publice, astfel ca legalitatea actelor sale se verifica de Curtea de Apel conform art. 3 punctul 1 din Codul de procedura civila, modificat prin Legea nr. 219/2005.

Asa fiind, cum definim actul administrativ?

Intr-o definitie, actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise^11), in principal, de autoritatile administratiei publice, precum si de institutiile publice si celelalte structuri organizatorice constituite in conditiile legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor care revin administratiei publice^12). Dupa alti autori, actele de drept administrativ sunt acte juridice emise in cadrul activitatii executive de organe de stat in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii de stat^13) sau forma pe care o imbraca activitatea executiva si de dispozitie desfasurata, pe baza si in executarea legii, de organele statului, care, prin manifestarea unilaterala de vointa, creeaza raporturi juridice cu scopul realizarii in practica a functiilor statului^14). Cert este ca actele de drept administrativ sunt acte juridice emise sau adoptate in cadrul activitatii executive de autoritati publice in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii de stat, fiind o manifestare expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instantelor judecatoresti^15).