Actul Administrativ

1. Terminologie. Considerații cu caracter istoric

După cum aflăm din doctrina interbelică, noțiunea de act provine de la latinescul actum, însemnând a lucra, a face, a acționa .

De-a lungul deceniilor, în literatura juridică s-au utilizat mai multe expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administrației publice.

Literatura din perioada interbelică, de pildă, face o distincție, mai întâi, între actele puterii executive în raporturile cu Parlamentul și actele făcute de puterea executivă în raporturile cu cetățenii ori care au „intervenit între diversele servicii publice ale statului”. Apoi, actele puterii executive în raporturile sale cu cetățenii erau divizate în două categorii: a)actele de autoritate și b)actele de gestiune. Actele de autoritate erau înțelese ca fiind manifestări de voință făcute de un organ administrativ competent, prin care se crea o situație juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, iar prin actul de gestiune se înțelegea manifestarea de voință făcută de un organ competent, ce „tinde să creeze unui organism administrativ o situație juridică cu caracter patrimonial, reglementată de drept privat” (prof. Paul Negulescu), normele de drept public fiind explicate prin ideea <de dominație și comandament>. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deși actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil. Când o autoritate publică- precizează prof. Paul Negulescu- încheie un contract de vânzare-cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situație juridică de cumpărător și o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situații juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimțământul ambelor părți, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune.

Autorul, ca de altfel întreaga literatură a vremii, avea în vedere actele făcute de autoritățile administrative ca persoane juridice de drept civil, literatura interbelică de la noi, de regulă, a respins ideea contractelor administrative. Este discutabilă soluția la care s-a oprit, din exces de originalitate, un autor, care invocă doctrina interbelică pentru a justifica actualitatea categoriei actelor administrative de gestiune, prin care, însă, evocă deopotrivă contractele civile și contractele administrative: „În opinia noastră, actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat, pe de o parte, de un serviciu public, iar pe de altă parte, de un particular (persoană fizică sau juridică română ori străină) ce are ca obiect achiziționarea de produse, executarea de lucrări și prestarea de servicii, precum și concesionarea și închirierea unor bunuri mobile și imobile, aparținând proprietății publice a statului, județului sau comunei” . A susține o asemenea poziție nu înseamnă doar a ne întoarce în perioada „nisipurilor mișcătoare” din perioada interbelică, ci înseamnă pur și simplu a construi teorii care nu au nici bază legală și nici bază constituțională, teorii care, de fapt, sfidează întreaga dezvoltare a doctrinei juridice românești după cel de-al doilea război mondial, referindu-ne, de pildă, numai la teoria capacității. Pe baza acestei doctrine s-a ajuns la art.4 alin.(2) din Legea nr. 69/1991, în prezent abrogată și, desigur, „la distincția dintre proprietatea publică și proprietatea privată din Constituție”, ca să nu mai amintim și de art. 19 din Legea nr. 215/ 2001 privind administrația publică locală, care „repune în circulație” noțiunea de persoană juridică de drept public . În concluzie, rămânem la părerea că folosirea expresiei „acte administrative de gestiune” este o gravă eroare științifică, nu suntem în prezența unei noțiuni a dreptului administrativ, ci eventual a unei formulări metaforice.

Se constata, cu ușurință, că noțiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităților administrative, nu și regimul juridic de putere. Între actul administrativ și actul administrativ de gestiune nu există o corespondență gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura și jurisdicția vremii au avut serioase ezitări atunci când s-a pus problema naturii juridice a unor acte concrete (de exemplu, actele de pensionare), implicit a atacării acestora „în termenii și conform cu legea contenciosului administrativ”. Teza actelor administrative de autoritate și, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la bază criterii științifice, îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârșitul secolului al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea. Este adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică și, respectiv, de gestiune ale administrației. „Un oraș, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu și pot avea ocazia de a vinde, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administrație sunt asemănătoare celor făcute de oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”. Fără să fie respinsă definitiv în doctrina actuală occidentală, teza de mai sus este prezentată ca o posibilă modalitate de analiză a actului administrativ.