Guvernul ca organizare și structură

Izvoarele istorice ale uneia dintre cele 3 puteri ale statului – puterea executivã sau guvernul -, ca autoritate publicã se regăsesc încă din perioada absolutismului, în aşa-numitele „curia regis”, întâlnite în aproape toată Europa, iar pentru ţara noastră în „Sfatul Domnesc”. În timp, rolul şi semnificaţiile mai aproape de ceea ce înseamnă Guvernul din epoca modernă , s-au intensificat pe măsură ce, la nivelul administraţiei centrale, au început să apară anumite departamente, ca forme organizatorice ale statului şi responsabile pentru „administrarea” unor domenii de activitate pe întreg teritoriul ţării.

Deci, Guvernul – ca autoritate reprezentativă a statului – cu importanţa, rolul şi atribuţiile pe care o are astăzi, s-a conturat ca atare mult mai târziu decât administraţia realizată de ministere şi de celelalte organe departamentale (miniştrii, în principal) erau subordonaţi nemijlocit şefului statului, între ei si acesta din urmă neînterpunându-se nici o altă autoritate publică.

De exemplu, în Ţările Române primele ministere fuseseră create între 1831-1832, odată cu apariţia Regulamentelor Organice (1831 în Muntenia; 1832 în Moldova), dar Guvernul - ca organ distinct - a apărut mult mai târziu.

Chiar şi în Constituţia adoptată în 1866 de către Adunarea Constituantă şi pe care Carol I o promulga la 1/13 iulie 1866, deci după Unirea Principatelor realizată de Alexandru Ioan Cuza (1859), era consacrat un capitol special, capitolul II, despre „Domn şi miniştri”, în care se prevedea că aceştia erau „numiţi şi revocaţi de către Domn” . De asemenea, miniştrii contrasemnau actele Domnului, devenind răspunzători de aceste acte; miniştrii puteau fi trimişi în judecată de Curtea de Casaţie şi de Justiţie de către Domn.

Potrivit acestei legi fundamentele din 1866, România (pentru prima dată numită astfel)era un regat constituţional ereditar care are ca domn pe capul statului, acesta având prerogative foarte largi. Cu această constituţie începe perioada modernă a administraţiei publice în ţara noastră, ea definind totodată şi puterea executivă şi stabileşte atât prerogativele domnului, cât şi pe cele ale miniştrilor săi.

Se observă că în această perioadă a secolului XIX puterea centrală era în mâinile Domnului Ţării, acesta decizând soarta miniştrilor funcţia de Prim-ministru nefiind explicit menţionată în Constituţia din 1866.

La nivelul instituţional este de subliniat faptul că în această Constituţie se vorbeşte despre Guvern, ci nu despre Consiliul de Miniştri – dualitate de termeni ce exista şi în vremea lui Cuza.

Cu toate că în această lege fundamentală nu se vorbeşte despre funcţia de Prim-ministru (instituită de Cuza care desemnează sub acest nume pe şeful guvernului din timpul său – Mihai Kogălniceanu, acesta fiind totodată şi primul premier al României moderne), aceasta s-a menţinut. Ei i se aplica regimul juridic era cel al miniştrilor.

Conform Constituţiei din 1866 „puterea executivă era încredinţată Domnului care o exercită în mod regulat prin Constituţie” , adică prin intermediul miniştrilor săi, respectiv a guvernului.

Se întăreşte, totodată, prin această Constituţie, principiul descentralizării administrative şi al autonomiei locale. La nivelul central, departamentele se organizează în 8 ministere.

După încetarea războiului mondial din 1919-1918 şi după realizarea Unirii de la 1 decembrie 1918 s-a pus problema armonizării unitare a provinciilor c are cunoscuseră regimuri politice diferite, în vederea realizării unei organizări administrative care să asigure o unitate politică şi administrativă.

Abia în Constituţia din 1923 se face referire la Guvern, prevăzându-se că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui...” , iar „miniştrii, reuniţi, alcătuiesc Consiliul de miniştrii, care este prezidat, cu titlu de preşedinte al acestuia, de către acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului” .

După unii autori, noţiunea de „Consiliu de miniştrii” nu este similară cu cea de „Guvern” prima fiind mai restrânsă, în Guvern, putând intra şi alte persoane care nu au calitatea de miniştrii .

Deci, Constituţia din 1923 venea cu un plus de precizări pe linia conturării instituţiilor administraţiei centrale.

Şase ani mai târziu, în august 1923 era adoptată şi prima lege de organizare şi funcţionare a ministerelor ca organe ale administraţiei centrale de stat, lege ce stabilea un număr de 10 ministere (cuprinzând diverse domenii cum ar fi: interne, externe, armată instrucţie publică şi culte, agricultură, industrie şi comerţ, muncă, sănătate şi ocrotiri sociale, lucrări publice şi comunicaţii).

Constituţia din 1938 marchează instaurarea dictaturii regale şi este cel mai reuşit text, sub aspectul redactării, cu privire la reglementarea Consiliului de Miniştrii, respectiv a Guvernului. Acest organ era practic inexistent, regele fiind totul în stat. Astfel, potrivit articolului 65, Guvernul se compune din miniştrii şi subsecretari de stat (prima menţiune de acest fel din toate constituţiile anterioare); miniştrii exercită, în numele regelui, puterea executivă. Ei răspund politic numai în faţa acestuia. Articolul 66 prevede că miniştrii întruniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştrii, prezidat de cel însărcinat de rege cu formarea guvernului şi care poartă numele de preşedinte al Consiliului de Miniştri. Există, în continuare, ambiguitatea semantică Consiliul de Miniştrii – Guvern.

Deci, prin Constituţia din anul 1938 rolul guvernului s-a diminuat mult, puterea executivă exercitându-se de către miniştrii, în numele Regelui (nu de guvern, aşa cum se prevedea în Constituţia din 1923).

Practic, Guvernul a devenit o instituţie pur formală, lucru ce explică înlăturarea de la preşedinţia Consiliului de Miniştrii al oamenilor politici (cazul Octavian Goga) şi numite în aceste funcţii personalităţi din afara partidului politic.

În perioada celui de-al doilea război mondial – 1940-1944 – Constituţia a fost suspendată, regele investind cu puteri legislative şi executive depline pe mareşalul Ion Antonescu. Astfel, se instituia în România un regim politico-militar de război şi în această perioadă caracterul fictiv al Guvernului ajunge la apogeu.