Recursul administrativ - forme, caractere și eficiență în legislația din țara noastră și alte state ale UE

CAPITOLUL I

Teoria generală a recursului administrativ

1.1. Noţiune, fundamentul juridic, originea şi evoluţia recursului administrativ

În ceea ce priveşte raporturile persoanelor particulare cu administraţia, acestea dispun de două categorii de mijloace pentru a se plânge împotriva actelor ce le vatămă drepturile sau interesele: recursul administrativ şi recursul jurisdicţional (sau acţiunea de contencios administrativ).

Referitor la sensul noţiunii de recurs, se impune precizat în acest context că există o distincţie între semnificaţia pe care dreptul administrativ o conferă acestei noţiuni şi semnificaţia aceleiaşi noţiuni în dreptul procesual civil.

Astfel, în dreptul administrativ, în general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări produse de autorităţi ale administraţiei publice, sau în subsidiar, de autorităţi publice.

Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat în dreptul public pentru a desemna dreptul persoanelor lezate în interesele lor juridice printr-un act sau operaţiune administrativă de a formula reclamaţii la autorităţile publice .

Ştiinţa dreptului administrativ defineşte “recursul” ca fiind “calea de atac sau mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcărilor drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma vătămării cauzate de către organele administraţiei de stat”. Tot doctrina administrativă defineşte recursurile administrative ca fiind: “recursuri adresate unei autorităţi administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ” .

Emil Bălan formulează o definiţie precum că: “Recursul administrativ este acea cale de atac prin care o persoană vătămată într-un drept sau interes legitim, printr-un act sau fapt administrativ, se adresează persoanei administrative emitente ori celei ierarhic superioare acesteia, solicitând anularea totală sau parţială a actului ori măsurii, emiterea unui act administrativ sau luarea măsurii solicitate” .

Actual există un proiect de Cod de procedură administrativă, elaborat de un colectiv de specialişti din domeniul dreptului administrativ la Sibiu, în anii 2000-2003, care încearcă să cuprindă toate aspectele legate de procedura adminstrativă, fiind totodată în concordanţă şi cu noile exigenţe în urma aderării la Uniunea Europeană. Prezentul proiect de cod de procedură administrativă îşi propune să reglementeze într-o formă unitară şi sistematică procedura administrativă, astfel încât să fie înlăturate carenţele generate de fragmentare, lipsa de claritate, lipsa de accesibilitate a legislaţiei actuale. De asemenea, sistemul propus are în vedere pe cât posibil înlăturarea incompatibilităţilor sau conflictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile aceleiaşi materii. Nu trebuie omis faptul că adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate piedicile inerente aceastei perioade de aşezare a instituţiilor statale, ar spori încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale.

În prezent, legislaţia din România abundă în reglementări cu privire la aspecte ce vizează definirea şi modul de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice, emiterea de acte administrative de către autorităţile publice, mecanismele de rezolvare a petiţiilor adresate autorităţilor de către cetăţeni, mecanismele de asigurare a transparenţei administraţiei în faţa societăţii civile. Această multitudine de reglementări prevede o serie de proceduri speciale şi derogări de la dreptul comun în materie, conţinând deseori şi contradicţii între prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie şi neunitară a lor de către beneficiari – atât autorităţi publice şi instanţele judecătoreşti, cât şi cetăţeni. Concepţia codului are în vedere dreptul comparat şi experienţa altor state, cu sisteme administrative destul de diverse (Portugalia, Austria, SUA, Spania, Polonia, Germania, Grecia, etc). În acest sens, experţii europeni care au contribuit la acest demers au avut un rol desosebit de important în asigurarea unei concepţii moderne, europene, proiectului.

Astfel, acest proiect de cod reprezintă cadrul normativ principal de înfăptuire a activităţii administraţiei publice şi are ca scop realizarea competenţei autorităţilor publice cu respectarea interesului public şi a drepturilor subiective sau intereselor legitime atât a persoanelor fizice, cât şi a celor juridice, precum şi a regulilor statului de drept. În acest sens, Titlul IX, intitulat „Căi de atac pe cale administrativă”, reglementează conceptul de recurs administrativ şi procedura administrativă contencioasă – contenciosul administrativ. În capitolul I, privind recursul administrativ, acesta este definit în art. 162, astfel: „Recursul administrativ este reclamaţia prin care persoana interesată, respectiv persoana vătămată într-un drept/interes legitim printr-un act administrativ, sau prin refuzul explicit sau implicit/tacit de soluţionare în termenul legal a unei petiţii, se adresează autorităţii publice care a emis/adoptat actul - recurs graţios - sau celei superior ierarhic - recurs ierarhic, solicitând recunoaşterea dreptului sau interesului legitim lezat şi/sau, după caz, desfiinţarea totală sau parţială ori modificarea actului administrativ, emiterea unui act administrativ, efectuarea unei operaţiuni administrative, repararea prejudiciului produs”.

Fundamentul juridic al recursului administrativ se gaseşte în dreptul de petiţionare al cetăţenilor, care este un drept prevăzut de majoritatea constituţiilor sau legislaţiilor moderne, şi în principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative .

Potrivit dreptului de petiţionare reglemetat în Constituţia României, revizuită în 2003, în art. 51, cetăţenii se pot adresa autorităţilor publice prin petiţii, formulate în numele semnatarilor, iar autoritatea publică este obligată să le răspundă în termenele prevăzute de lege. Prin asemenea petiţii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiţionar ilegal. Prin petiţie se înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetăţean ori o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome, denumite autorităţi şi instituţii publice .

Referitor la principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative, un act administrativ poate fi revocat de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor.