Managementul cheltuielilor publice și eficiența acestora

1. NOŢIUNI GENERALE DESPRE BUGETUL DE STAT

1.1. Conceptul de buget public naţional şi structura acestuia

1.1.1. Definirea şi rolul bugetului public naţional

Formarea finanţelor este rezultatul unui proces instoric îndelungat şi complex care este determinat de evoluţia vieţii sociale, prin apariţia şi dezvoltarea comnităţilor umane, apariţia proprietăţii private şi scindarea în clase sociale, dezvoltarea forţelor de producţie şi a relaţilor marfă-bani, aparitia statului şi crearea aparaului de constrângere cu scopul de a asigura condiţii pentru acumularea de mijloace băneşti necesare întreţinerii aparatului de stat şi îndeplnirii funcţiilor sale.

Statul a apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii când, datorită nivelului forţelor de producţie şi diviziunii sociale a muncii, s-a făcut simţită tot mai mult diferenţa socială şi materială, au apărut clasele sociale, s-a modificat poziţia grupurilor sociale faţă de mijloacele de producţie.

Instituirea forţei publice a determinat scoaterea unui anumit număr de indivizi din procesul de producţie. În plus, pentru a putea să funcţioneze, aparatul de stat (forţa publică) a trebuit să consume o parte din produsul creat de populaţia care desfăşura o activitate productivă.

Odată cu apariţia unei forţe publice – adica a statului – au apărut şi primele elemente de finanţare: impozitele, dările, tributurile, birurile, cheltuielile statului, datoria publică etc.

În condiţiile unei economii monetare slab dezvoltate, cheltuielile statului erau satisfăcute numai în parte pe seama veniturilor în bani, restul fiind acoperite în natură. În toare orânduirile social-economice, finanţele s-au manifestat ca relaţii sociale de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului social şi mai ales a venitului naţional, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului.

În raport cu orânduirea social-politică în care s-a manifestat, finanţele au avut un anumit conţinut de clasă determinat de condiţiile economice, politice şi sociale, precum şi o anumită sferă de cuprindere.

Bugetul de stat este format din relaţii financiare, prin intermediul cărora au loc constituirea şi repartizarea prin îngrijirea puterii executive şi supus ”Adunării elective”. În baza acestei prevederi constituţionale, prima noastră lege de contabilitate, din anul 1864, reglementează modul de elaborare, adaptare şi executare al bugetului de stat.

Înaintea acestor importante acte juridice privitoare la bugetul de stat, menţionăm ”Regulamentul de Finanţe”, în 29 noiembrie 1860, promulgat de domnitorul Al. I. Cuza. Pentru aplicarea Conventiei, Regulamentul precizează că: ”recentele (veniturile) şi cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui celui mai important fond bănesc al societăţii – fondul bugetar”. Relaţiile bugetare îşi găsesc expresia în principalul plan financiar al statului, care poartă denumirea de ”buget de stat”.

Cuvântul ”buget” provine din vechea linbă franceză, unde cuvinte ca ”bouge”, ”bougette” desemnau o pungă din piele sau o pungă de bani. Termenul a fost preluat în Anglia o dată cu cuceririle normade şi de acolo s-au răspândit în toată lumea cu semnificaţia lui financiară.

În România termenul de ”buget” apare pentru prima dată în Regulamentele Organice. Astfel, în capitolul 3 din Regulamentul Organic al Moldovei, care se ocupă de finanţele publice, se întâlneşte termenul ”bindge”, dar şi expresia ”închipuirea cheltuielilor anului viitor” (art. 117, Regulamentul Organic).

În evoluţia istorică a relaţilor politice, juridice şi economico-financiare, conţinutul relaţiilor financiare, îndeosebi a relaţiilor bugetare, devine din ce în ce mai complex, corespunzător nivelului de dezvoltare a societăţii romaneşti. În baza Statutului Dezvoltător al Convenţiei de la Paris din anul 1858, ca o confirmare a Unirii Principatelor, prin dulba alegere a domnitorului Alexandru Ioan Cuza a fost votată în anul 1864 prima Constituţie română. În această lege fundamentală se vorbeşte despre ”bugetul cheltuielilor şi a recentelor (veniturilor) pregătit în tot anul exerciţiu vor fi autorizate prin legile de finante şi vor forma bugetul general al statului”.

Constituţia Română din anul 1866, în titlul IV, intitulat ”Despre finanţe” reglemantează că ”în fiecare an Adunarea deputaţilor încheie socotelile şi votează bugetul (art. 113, alin. 1)”. În aliniatul al doilea al aceluiaşi articol se arată că: ”toate veniturile sau cheltuielile statului trebuie trecute în buget şi socoteli”, (contul general de încheiere a exerciţiului bugetar).

Constituţiile Române din 1923 şi din 1938 reproduc textul Constituţiei din 1866 privitor la bugetul de stat. Constituţia Republicii Populare Române din 13 aprilie 1948 în titlul IV, art. 5, prevede că: ”votarea bugetului de stat, a încheierii exerciţiilor bugetare, fixarea impozitelor şi a modului lor de percepere” sunt de competenţa directă a Marii Adunări Naţionale a Republicii Populare Române.

Pe baza acestei importante prevereri constituţionale, a fost votată Legea nr. 3/1949 asupra întocmirii, executării şi încheierii Bugetului General al Republicii Populare Române, prima lege cadru privitoare, în exclusivitate, la bugetul de stat. Prin Legea nr.3/1949 este reglementat ”bugetul general al Republicii Populare Române”, devnit ”buget de stat” (prin art.1 din Legea nr.1/1951) şi componenţa bugetului general al Republicii Populare Române, format din ”Bugetul adminstraţiei de stat” şi ”bugetele administrate de organele locale ale puterii de stat” (art.2). prin această lege s-au pus bazele bugetului de stat unic, specific economiei dirijate, centralizate.

În reglemantare actuală, sistemul bugetar al ţări este organizat într-o concepţie nouă, impusă de economia de piaţă, renunţându-se la formula bugetului unic de stat, derivată din planul naţional unic, instrument al centralismului excesiv, trecându-se la un sistem de trei bugete distincte, elabrate, aprobate şi executate în condiţii de deplină autonomie: bugetul administraţiei locale de stat, bugetul local, şi bugetul asigurărilor sociale de stat (art.1, alin. 1, al legii nr10/1991). Se introduce o noţiune nouă, aceea de buget public naţional, care cuprinde cele trei bugete menţionate, fără a preciza dacă le include şi în mod organic, prin însumare.

Finanţele publice sunt considerate în ţările cu economie de piaţă ca singurul domeniu în care este necesară o activitate planificată de o manieră precisă, pentru a prevedea pe o perioadă determinată –de obicei un an- totalitatea cheltuielilor şi veniturilor statului, înscrise într-un document detaliat, cu caracter obligatoriu, sub denumire de buget.