Administrația publică centrală în Vechiul Regat 1866-1918

1. Administrația publică centrală

În funcție de întinderea teritorială, administrația publică centrală desemna acele organe administrative a căror competență se întindea pe întreg teritoriul țării. Aceste organe aveau în vedere guvernul, ministerele și alte servicii publice autonome sau aflate în subordinea ministerelor, localizate în capitală. În acest înțeles, administrația centrală se opunea reprezentanților guvernului la nivel local - prefecți, subprefecți, primari, notari, a căror competență se exercita doar asupra unor părți de teritoriu grupate în circumscripții teritoriale. Tot în cadrul acestui înțeles, administrația centrală desemna serviciile centrale ale unui minister sau altă autoritate administrativă autonomă ori aflată în subordinea unui minister, în raport cu serviciile lor exterioare localizate la nivelul diverselor circumscripții teritoriale proprii sau identice cu ale altor servicii exterioare.

Având în vedere interesul promovat de organele administrative prin competența lor, administrația publică centrală urmărea realizarea interesului general. Prin aceasta, ea se opunea administrației publice locale sau autonome care urmărea realizarea intereselor specifice ale diferitelor colectivități locale teritoriale.

În această epocă administrația publică centrală era realizată de către monarh, consiliu de ministri, ministri, serviciile ministeriale, secretarii de stat etc. Nu a existat în epocă interesul pentru o organizare uniformă a serviciilor ministeriale și nici pentru reglementarea unui statut al funcționarilor publici. Funcționarismul a înflorit fiind încurajat în bună parte de interesele de partid.

Constituția de la 1866 nu introducea noutăți absolute în materia organizării și funcționării administrației publice centrale. Principii moderne ca separația administrației de judecătoresc, iresponsabilitatea monarhului, responsabilitatea ministerială fuseseră treptat consacrate încă din perioada Regulamentelor Organice, iar influențele Constituției belgiene se manifestau încă din epoca pașoptistă. Noua Constituție a României venea însă cu o reglementare completă a acestora în cadrul unei structuri tehnico-legislative neîntâlnite în epoca lui Cuza. Din nefericire, mecanismele și pârghiile de control reciproc între executiv și legislativ, specifice regimului parlamentar, au fost reglementate doar parțial în constituție. Acest fapt a lăsat deschisă posibilitatea consacrării pe cale cutumiară a structurii instituționale și funcționale specifice parlamentarismului modern.

Pe de altă parte, în această epocă a debutat și la noi un efort doctrinar, marcat de puternice influențe apusene, de a explica și delimita toate aceste principii, efort fără de care înțelegerea deplină a fenomenelor respective nu ar fi fost posibilă.

2. Organele administrației publice centrale

2.1. Guvernare și administrare

Deși în cadrul separării clasice a puterilor în stat puterii executive îi revenea sarcina de a executa legile adoptate de puterea legislativă, de-a lungul secolului al XIX-lea semnificația termenului s-a nuanțat, tinzând spre o dualitate sau chiar o multitudine de sensuri. Activitatea de executare propriu-zisă a legii s-a delimitat, treptat, de o activitate mai complexă de conturare și direcționare a politicii generale a statului, supraordonată activității administrative concrete. În consecință, sub influența doctrinei franceze, doctrină românească a postulat, la rândul ei, o distincție între guvernare și administrare ca ramuri ale puterii executive. În aceste condiții, guvernarea se ocupa cu aplicarea dispozițiilor constituționale în ceea ce privea raporturile puterii executive cu parlamentul, precum și cu direcțiunea intereselor generale ale statului atât în exterior, cât și în interior. Pe de altă parte, administrarea avea în vedere executarea concretă a legilor de interes general și a actelor de guvernământ. De aici rezultau două tipuri de activități care nu se confundau: activitatea de guvernare era una de aplicare și de direcționare, pe când activitatea administrativă era una de executare propriu-zisă. Activității guvernamentale îi revenea, în consecință, dreptul de a trasa liniile generale de dezvoltare a statului în funcție de anumite idei; de aceea, activitatea guvernamentală era în esența ei politică. Pe acest considerent, guvernământul în democrația parlamentară se identifică cu ideologia unui anume partid, care, în urma alegerilor, dobândise majoritatea parlamentară și, în consecință, formase guvernul. Politica guvernează, administrația lucrează. Cele două activități, se completau, în consecință, reciproc.

2.2. Regele

Constituția de la 1866 încredința regelui puterea executivă care urma să fie exercitată în modul prevăzut de actul juridic fundamental. Titular al puterii executive, regele nu era și proprietarul suveran al acesteia, ci doar cel ce exercita atribuțiile puterii executive. Constituția preciza că toate puterile statului emanau de la națiune. În consecință, regele doar deținea (depozita) în numele națiunii puterea executivă pe care o exercita în calitate de prim funcționar public al statului.

În calitate de șef al puterii executive, regele era în mod egal atât șef al guvernământului, cât și autoritate supremă a administrației publice. În consecință, deși nu deținea acțiunea guvernamentală, el nu era o simplă marionetă fără nici un fel de impuls asupra vieții politice și administrative a țării. Dimpotrivă, el era un factor activ, organizând, comandând, protejând, administrând și guvernând în limitele recunoscute de constituție și în baza propriei sale voințe. În consecință, atât guvernul, cât și administrația publică aveau nevoie de colaborarea regelui pentru a-și desfășura activitatea. El desemna pe primul-ministru, numea și revoca din funcție pe miniștri, făcea regulamente pentru punerea în aplicare a legilor, numea sau confirma în funcțiile publice, conferea decorații, era capul armatei, acorda grațierea și amnistia, avea drept de a bate monedă, încheia tratate și convenții cu alte state.

2.3. Consiliul și Președintele Consiliului de Miniștri

Activitatea administrativă trebuia să se caracterizeze nu doar printr-o unitate de acțiune ci și printr-o unitate de direcție. Degeaba ar fi funcționat corect mecanismele ierarhice în cadrul ministerelor dacă, per ansamblu, în momentul în care ar fi aplicat o anume lege sau regulament ori ar fi luat decizii într-o problemă de maximă importanță, miniștrii ar fi dat dispoziții contradictorii de la un minister la altul. Pentru a unifica decizia administrativă, s-a format în timp, în mod necesar, un organ colegial ministerial numit, în această perioadă, Consiliu de Miniștri. Rostul acestuia era clar: de a obliga pe miniștri să delibereze și să se pună de acord în ceea ce privește direcția generală a întregii administrații, la afaceri relative la mai multe ministere sau la afaceri foarte importante privind un anume minister și care impuneau acordul cu politica generală a cabinetului. Pe de o parte, Consiliul de Miniștri guverna, și pe de altă parte, el administra. Constituția de la 1866 nu reglementa clar instituția Consiliului de miniștri și nici nu exista o expunere enumerativă a atribuțiilor sale. Se arăta doar că lui îi revenea exercitarea atribuțiilor constituționale ale regelui între data morții acestuia și până la data depunerii jurământului de către succesor.