Avocatul poporului și funcțiile lui în democrația românească actuală

I. Introducere

Avocatul Poporului este o instituție centrală de stat românească. Este echivalentul instituției ombudsmanul european, instituție de origine suedeză (1766). În alte țări este cunoscută sub alte denumiri, precum: comisar parlamentar, apărător al poporului, apărător public, mediator public, procuror parlamentar.

Dacă ne raportăm la principiile de bază ale profesiei, avocatul este independent și se supune numai legii, statutului profesiei și codului deontologic. El promovează și apără drepturile, libertățile și interesele legitime ale omului. Exercitarea profesiei sale presupune asistarea și reprezentarea persoanelor fizice și juridice în fața instanțelor autorității judecătorești și a altor organe de jurisdicție, a organelor de urmărire penală, a autorităților și instituțiilor publice, precum și în fața altor persoane fizice sau juridice, care au obligația să permită și să asigure avocatului desfășurarea nestingherită a activității sale, în condițiile legii. Însă rolul fundamental al avocatului poporului este de a apăra drepturile și libertățile cetățenești, în genere, în raport cu autoritățile publice și în special cu cele executive. Avocatul poporului ar putea deveni un antidot puternic contra birocrației. Odată cu modificarea Constituției în 2003, Avocatul Poporului a dobândit dreptul de a contesta legile și ordonanțele de guvern la Curtea Constituțională.

Inițial, Avocatul Poporului a fost o instituție cu totul neglijată, cu o misiune pe care nimeni nu părea să o înțeleagă prea bine. Modelul acestei instituții a fost ombudsman-ul din țările nordice, care joacă un rol extrem de activ și de important de reglare a raporturilor dintre cetățeni și administrația statului.

În Constituanta din 1990 liberalul Dan Amedeo Lăzărescu a avut ideea, cu totul neobișnuită pentru majoritatea membrilor adunării, de a înființa o instituție nouă după model suedez, menită să-i protejeze pe cetățeni de abuzurile administrației de stat. S-au opus atunci țărăniștii, care nu vedeau de ce ar trebui importată o instituție dintr-un spațiu politic atât de îndepărtat ca spirit de societatea românească. În lucrările Constituantei, țărăniștii au susținut că reclamațiile cetățenilor se vor putea rezolva pe calea contenciosului administrativ, la fel ca înainte de război. Totuși ideea modernistă a lui Dan Amedeo Lăzărescu a prins în acest fel fiind înscrisă în Constituție, instituția Avocatului Poporului. Așa cum se văzuse încă din faza dezbaterilor parlamentare, instituția nu a reușit, din păcate, să se aclimatizeze, fiind mulți ani complet ignorată. Reclamațiile cetățenilor urmau un traseu complicat și rareori ajungeau la o soluție. Bugetele alocate erau ele însele prea mici pentru o instituție cu un rol declarat atât de generos: acela de a-i proteja pe cetățeni în fața abuzurilor statului, care păreau să izvorască dintr-un rezervor infinit.

Odată cu modificarea Constituției din 2003 s-a petrecut însă o cotitură importantă în destinul acestei instituții. Chiar dacă nu a primit niciodată bugetele de care avea nevoie și nu a devenit o speranță reală a cetățenilor în fața abuzurilor unui stat mereu prea puternic, instituția a dobândit dreptul de a contesta legile la Curtea Constituțională înaintea promulgării lor și, de asemenea, de a ridica o excepție de neconstituționalitate în cazul legilor și ordonanțelor guvernamentale. În mecanismele intime ale funcționării statului a apărut astfel un actor de maximă importanță.

II. Originile instituției Ombudsman

Instituția Ombudsmanului a fost înființată în Suedia, în anul 1809, de către Parlament care a introdus în noua Constituție Biroul Ombudsmanului Parlamentar, ca instrument care să poată permite Parlamentului să exercite un anumit control asupra exercițiului puterii de către executiv, prin monitorizarea modului în care autoritățile publice respectă legile.

Această idee nu era nouă în 1809. Monarhul absolut Karl al XII-lea a creat în anul 1713 Biroul Ombudsmanului Suprem al Majestății Sale. În perioada respectivă, Karl al XII-lea era în Turcia (într-o zonă aflată pe teritoriul Basarabiei de astăzi) de aproape 13 ani, iar în absența sa administrația a devenit neglijentă. Ca urmare, el a reglementat Ombudsmanul Suprem ca fiind reprezentantul său suprem în Suedia. Sarcina acestuia era de a se asigura că judecătorii (mai târziu și funcționarii publici în general), acționează conform legilor în vigoare și își desfășoară activitatea în mod corespunzător din alte privințe. Dacă Ombudsmanul aprecia că aceștia nu își îndeplineau sarcinile în mod corespunzător, era abilitat să inițieze procedurile legale împotriva lor pentru abatere de la sarcinile lor. În anul 1719, Ombudsmanul Suprem a devenit Cancelarul Justiției. Acest birou încă mai există și în prezent, Cancelarul Justiției acționând ca Ombudsman guvernamental. În anul 1766, Parlamentul a ales pentru prima data Cancelarul Justiției, dar din 1772 numirea Cancelarului Justiției a redevenit o prerogativă regală.

Potrivit Constituției din 1809, puterea statului a fost împărțită între rege și Parlament. Regele numea Cancelarul Justiției (cu alte cuvinte, acesta era Ombudsmanul regal), în timp ce Parlamentul numea Ombudsmanul Parlamentar. Principalul scop pentru care a fost înființat a fost de a apăra drepturile cetățenilor prin stabilirea unei agenții de supervizare complet independentă de executiv. Ca și Cancelarul Justiției, sarcina Ombudsmanului era de a supraveghea aplicarea legilor de către judecători și funcționarii publici. Astfel, Constituția din 1809 prevedea ca Parlamentul să numească în funcția de Ombudsman Parlamentar o persoană „cunoscută pentru competența sa judiciară și pentru probitatea sa exemplară”. Prin urmare, rolul său era de a veghea asupra protecției drepturilor cetățenilor. De exemplu, printre atribuțiile Ombudsmanului Parlamentar se aflau încurajarea aplicării uniforme a legislației și clarificarea obscurităților legislative. Activitatea sa se desfășura mai ales sub forma de inspecții și anchete. Plângerile au jucat un rol relativ nesemnificativ în perioada de început. În primul secol de existență al Ombudsmanului Parlamentar, numărul total de plângeri a fost de aproximativ 8000.

Instituția de tip ombudsman s-a dezvoltat în două forme:

-ombudsman cu competență generală - tratează toate problemele care decurg din disfuncționalități în administrație.

-ombudsman cu competență specială - specializat într-un anumit domeniu (de exemplu: ombudsman pentru protecția copilului, ombudsman pentru protecția consumatorilor, ombudsman pentru servicii financiare, ombudsman pentru egalitate si anti-discriminare, ombudsman pentru persoane cu dezabilități, ombudsman împotriva discriminărilor etnice, ombudsman pentru apărare etc.).