Funcționarii publici și funcționarii politici

FUNCTIONARII PUBLICI SI FUNCTIONARII POLITICI

A. Scurt istoric

Existenta statului, înteles sintetic ca putere organizata asupra unei populatii, pe un anumit teritoriu, a presupus, înca din momentele sale de început, o continua adaptare la dinamica vietii economice, sociale si politice. Raspunsurile pe care statul le-a oferit cerintelor venite în numar tot mai mare din partea societatii s-au concretizat în cresterea volumului si a complexitatii functiilor sale, în multiplicarea atributiilor autoritatilor si organelor sale. Pe buna dreptate, Mircea Djuvara considera ca „realitatea cea mai puternica si cea mai interesanta în drept, cea mai pasionanta de studiat este statul“ [1].

Potrivit teoriei separatiei puterilor în stat, functiile pe care statul le dobândeste în asigurarea suveranitatii sale, functia legislativa, functia executiva si functia judecatoreasca nu pot fi realizate decât prin exercitarea lor de catre puteri independente, reprezentate la nivel politico-juridic de organe corespunzatoare.

Pentru realizarea acestor functii ale statului se înfiinteaza servicii publice, care, la rândul lor, sunt înzestrate cu functii publice – atributii, competente si raspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizeaza în scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii [2].

La nivel european au existat puternice preocupari pentru reglementarea functiei publice, fara a se confunda traditiile privitoare la functia publica cu aparitia unui statut general. Functia publica exista cu siguranta cu mult înainte de a fi adoptat, în premiera europeana, un statut general al functiei publice, în Spania anului 1852.

În România, reglementarea functiei publice, în sensul modern al acceptiunii, a fost realizata prima data de Regulamentele Organice. Urmeaza cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris si ale Legii electorale din timpul lui Cuza, precum si cele ale Constitutiei din 1866, pentru ca abia prin Constitutia din 1923 sa se considere oportun momentul adoptarii unui statut al functionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare pâna în 1940. Evolutia ulterioara a reglementarilor în materie a fost determinata de cursul evenimentelor care au îndepartat societatea româneasca de pe calea unei democratii autentice. Un moment relevant în scurta prezentare a istoricului reglementarii functiei publice este adoptarea Constitutiei României din 1991, iar în temeiul acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului functionarului public, prin Legea nr. 188/1999.

Doctrina juridica nu a avut si nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii functiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementarile în materie difera în functie de perioada istorica si de realitatea statala la care ne raportam uneori, aceste reglementari nefiind altceva decât un instrument de impunere a unor conceptii politice.

Asupra naturii juridice a functiei publice s-au exprimat diferite puncte de vedere, cele mai semnificative fiind cele constituite în teoria situatiei contractuale si în teoria statului legal. Prima teorie a încercat definirea functiei publice fie prin intermediul unor institutii de drept civil (contractul de mandat), fie prin intermediul unor institutii de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent, s-a facut apel la institutii ale dreptului muncii (contractul individual de munca) pentru a explica natura juridica a functiei publice. Cea de-a doua teorie importanta infirma caracterul contractual al functiei publice si o întelege ca pe un statut legal, instituit printr-un act de autoritate, conceptie care, asa cum vom arata, este preluata si de legiuitorul nostru constituant.

Dintr-o asemenea perspectiva, definirea functiei publice nu pare a fi o sarcina prea usoara. În doctrina interbelica, functia publica a fost înteleasa ca fiind „complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupata, în chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica care, executând puterile în limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea“ [3].

Într-o definitie mai recenta, functia publica este considerata „situatia juridica a persoanei fizice – învestita legal cu atributii în realizarea competentei unei autoritati publice – ce consta în ansamblul drepturilor si obligatilor care formeaza continutul juridic complex dintre persoana fizica respectiva si organul care l-a investit“ [4].