Libera circulație a persoanelor în Uniunea Europeană

Prin încheierea Acordului de asociere la Uniunea Europeana (Acordul European), România s-a angajat ireversibil pe calea integrarii europene. Strategia nationala de pregatire a aderarii României la Uniunea Europeana, adoptata la Snagov în iunie 1995, a trasat etapele procedurale si actiunile ce urmau a fi întreprinse în procesul de apropiere de structurile comunitare. Constienta fiind de existenta deficientelor si a întârzierilor semnalate în Avizul Comisiei Europene (CE) din iulie 1997, România a încercat sa accelereze ritmul reformelor economice si institutionale. Statutul de candidat la aderare dobândit în urma Consiliului European de la Luxemburg si oficializat odata cu lansarea procesului de negocieri si aderare la Uniunea Europeana (UE) marcheaza un nou stadiu al relatiilor cu Uniunea si implica asumarea de responsabilitati sporite în îndeplinirea criteriilor de la Copenhaga, în alinierea la normele si practicile comunitare.

Parteneriatul de Aderare semnat de România constituie actualmente elementul-cheie al strategiei consolidate de pre-aderare, enuntând principiile, obiectivele si prioritatile de actionare si mobilizând într-un cadru unic toate formele de asistenta comunitara. Aflata în faza de pregatire intensificata pentru aderare, România participa activ la procesul de examen analitic al acquis-ului communautaire, al carui obiectiv îl constituie armonizarea legislatiei interne cu normele comunitare.

În 2000 au început efectiv negocierile de aderare, pe capitole, ale României la Uniunea Europeana. Capitolul referitor la libera circulatie a persoanelor a început sa fie negociat abia în 2002, la Bruxelles, în cadrul primei Conferinte de Aderare.

În dreptul comunitar, primele prevederi referitoare la libera circulatie a persoanelor apar în cadrul Tratatului de la Roma (1957), care stabileste

"eliminarea, între statele membre, a obstacolelor în calea liberei circulatii a persoanelor, serviciilor si capitalului" si statueaza faptul ca "în scopul aplicarii prezentului Tratat, si fara a aduce prejudicii vreunei prevederi speciale incluse în acesta, este interzisa orice discriminare pe motiv de nationalitate".

Desi Tratatul de la Roma afirma datoria Comunitatii de a asigura libera circulatie a persoanelor, pâna la sfârsitul anilor '80 eforturile depuse în acest sens au reusit sa reglementeze partial aspectele legate de libera circulatie a anumitor categorii de persoane: lucratorii si familiile acestora, furnizorii de servicii si agentii economici. Curtea Europeana de Justitie a jucat un rol extrem de important în consolidarea acestui proces, atât prin semnalarea si eliminarea neclaritatilor, cât si prin semnalarea golurilor legislative.

Libera circulatie a persoanelor în cadrul Comunitatii Europene a fost definita de Actul Unic European (1987) drept una dintre cele patru libertati fundamentale ale Pietei Interne . Acest nou statut a dus la accelerarea procesului de extindere a dreptului de libera circulatie asupra unor noi categorii de persoane (studenti, persoane ce nu depun activitati economice, dar au resurse suficiente de trai).

Termenul de “cetatenie europeana” a fost prima oara introdus prin Tratatul de la Maastricht (1993) prin care s-a acordat drept de libera circulatie si de libera rezidenta în interiorul Uniunii tuturor cetatenilor statelor membre ale Uniunii Europene. Mai mult, Tratatul a plasat în domeniul de interes comun al statelor membre si politica referitoare la azil, problematica trecerii frontierelor externe si politica referitoare la imigratie (Titlul VI - cooperarea în domeniul justitiei si afacerilor interne, cunoscut si sub numele de al Treilea Pilon al UE).

Tratatul de la Amsterdam a introdus prevederile legate de aceste aspecte în Tratatul de la Roma (Titlul IV - vize, azil, imigratie si alte politici legate de libera circulatie a persoanelor) si a prevazut o perioada de 5 ani pâna la momentul în care se vor aplica procedurile comunitare si în aceste domenii.

Prin politica sa, Uniunea Europeana are în vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate si justitie în care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, indiferent de nationalitate. În acelasi timp, se desfasoara un amplu proces de implementare a unor standarde comune în ceea ce priveste controlul la frontierele externe ale Uniunii si politicile de vize, azil si imigratie. Marea Britanie si Irlanda nu au acceptat sa ia parte la masurile din cadrul Titlului IV al Tratatului de la Roma, iar Danemarca va participa doar în cadrul masurilor referitoare la politica de vize.

Libera circulatie a persoanelor constituie una dintre cele patru libertati din cadrul pietei interne si a politicilor comunitare la nivelul Uniunii Europene, alaturi de libera circulatie a produselor, libera circulatie a serviciilor si libera circulatie a capitalurilor.

Cetatenii europeni beneficiaza de dreptul fundamental de a se deplasa si de a se stabili unde doresc. Dar, pentru a fi cu adevarat în avantajul tuturor, libertatea de circulatie a persoanelor trebuie însotita de un nivel corespunzator de securitate si justitie. La Amsterdam, aceasta dubla cerinta a fost înscrisa în Tratat sub forma înfiintarii progresive a unei zone de libertate, securitate si justitie. Abolirea controalelor la frontiera nu a fost însa pe deplin înfaptuita în cadrul Uniunii. Obiectivul a fost realizat doar de câteva state membre în baza Conventiei de Implementare a Acordului Schengen (semnata la 19 iunie 1990 si intrata în vigoare la 26 martie 1995).

Protejarea drepturilor fundamentale ale omului reprezinta unul dintre principiile de baza ale dreptului comunitar, dar nici Tratatul de la Roma, si nici Tratatul asupra Uniunii Europene, cunoscut si sub denumirea de Tratatul de la Maastricht, nu contin o lista a drepturilor fundamentale. Obiectivul demersurilor privind respectarea drepturilor omului în Uniune este acela de a asigura protejarea acestor drepturi în proiectarea, aplicarea si interpretarea legislatiei comunitare.

În contextul necesitatii de compatibilitate cu drepturile fundamentale recunoscute si protejate de constitutiile statelor membre, Curtea Europeana de Justitie a recunoscut o serie de drepturi cunoscute ca fiind fundamentale (ex. aspecte ale liberei circulatii: tratamentul egal, nediscriminarea, libertatea de asociere, libertatea de profesare, libertatea comerciala, libertatea industriala, libertatea concurentiala). Toate acestea au facut obiectul unor procese desfasurate în fata Curtii de Justitie, dar aceasta nu a dat o definitie abstracta a scopului protejarii drepturilor fundamentale ale individului. Astfel, au aparut probleme în distingerea unui drept economic fundamental de altul si în distingerea acestora de “libertatile fundamentale” mentionate explicit în Tratatul de la Roma libera circulatie a persoanelor, libera circulatie a bunurilor, libertatea de a furniza servicii si libertatea de stabilire.

În cadrul Consiliului European de la Nisa (decembrie 2000), Consiliul UE, Parlamentul European si Comisia Europeana au semnat Carta Drepturilor Fundamentale, document ce aduce într-un cadru unic drepturile civile, politice, economice, sociale stipulate într-o serie de documente internationale, europene si nationale. Din punct de vedere al sferei subiectelor de drept, Carta nu face nici o deosebire între cetateni, întrunind - pentru prima data - în cadrul unui document unic drepturile tuturor persoanelor care se gasesc în mod legal pe teritoriul Uniunii Europene. Articolul 15 alineatul 1 al Cartei vorbeste despre dreptul oricarui cetatean sau cetatene ai Uniunii de a avea libertatea de a cauta un serviciu, de a lucra, de a se stabili sau de a furniza servicii în orice stat membru. Tot acest articol, în alineatul 3 dispune ca « rezidentii tarilor parti, care sunt autorizati sa munceasca pe teritoriul statelor membre, au dreptul la conditii de munca echivalente cu acelea de care beneficiaza cetatenii sau cetatenele Uniunii Europene ».

Carta cuprinde si importante elemente de supra-nationalitate, în special în legatura cu cetatenia europeana si consecintele sale. Astfel, în spiritul prevederilor Tratatului Uniunii europene, modificat la Amsterdam, se recunoaste dreptul de vot oricarui cetatean al Uniunii si dreptul de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, în oricare stat

membru al Uniunii în aceleasi conditii ca si rezidentii acelui stat . În acelasi timp, toti cetatenii Uniunii Europene au dreptul sa circule liber în spatiul european, sa aiba acces la documente si sa se adreseze Mediatorului European pentru exercitarea dreptului de petitionare.