Noțiunea și trăsăturile contractelor administrative

Originea istorică (doctrinară) a contractelor administrative.

În dreptul francez s-a ajuns cel mai departe în ceea ce priveşte conturarea unei doctrine specifice referitoare la contractele administrative, şi în definirea regimului juridic specific acestor contracte.

Cu toate acestea, nici celelalte sisteme de drept nu pot fi ignorate. Astfel, sistemele de drept cu jurisdicţie unitară, cum ar fi cel din Statele Unite, chiar dacă nu utilizează noţiunea de contract administrativ, recunosc dreptul agenţiilor guvernamentale de a insera în contractele pe care le încheie cu particularii clauze privind rezilierea unilaterală, iar litigiile referitoare la aceste contracte sunt supuse în primă instanţă unei jurisdicţii specializate care, în ultimii ani, a dezvoltat un veritabil drept al contractelor administrative, derogator de la dreptul comun.

În România, teoria contractelor administrative a fost îmbrăţişată de doctrină încă din perioada interbelică. După profesorul E. D. Tarangul, contractele încheiate de administraţie cu particularii în scopul de a colabora împreună în vederea realizării unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte administrative (sau de drept public). Ca exemplu de astfel de contract, autorul citat aminteşte, alături de concesiuni, şi împrumuturile.

Teoria generală a contractului administrativ (public).

Aşa cum proprietatea publică are caractere specifice în raport cu proprietatea privată, libertatea contractuală a persoanelor publice prezintă particularităţi în raport cu libertatea contractuală a persoanelor private.

Principala modalitate prin care administraţia îşi exercită libertatea contractuală este reprezentată de contractul administrativ.

Principala caracteristică a contractelor administrative este inegalitatea de poziţie în care se găsesc actorii lui: administraţia, în calitate de purtătoare a prerogativelor de putere publică, şi în consecinţă superioară particularului, poate stabili şi modifica unilateral unele clauze contractuale şi impune sancţiuni. Această trăsătură nu se regăseşte însă în contractele administrative încheiate între persoanele publice.

Vom reţine, prin urmare, pentru început, că specificul contractelor administrative în raport cu contractele de drept comun constă în inegalitatea părţilor (atunci când administraţia contractează cu particularii), inegalitate care se manifestă prin dreptul administraţiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (aşa numita “parte reglementară” a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, şi, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, în concordanţă cu interesul public.

O definiţie a contractului administrativ.

Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voinţă între o autoritate administrativă sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta şi un particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure funcţionarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare publică a căror organizare reprezintă obligaţii legale ale administraţiei.

Distincţia între contractul administrativ (public) şi contractul privat.

Contractele încheiate de administraţia publică au anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care stă la fundamentul încheierii şi executării acestora, fiind considerate contracte publice.

Contractele publice sunt întâlnite sub diferite forme: achiziţii publice, concesiuni, asocieri în participaţie, etc.; toate acestea au anumite trăsături comune, care alcătuiesc împreună regimul juridic al contractelor publice, şi guvernează încheierea, executarea şi efectele contractului public, precum şi responsabilitatea contractuală.

Astfel, părţile au obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotărâre de guvern (clauze care formează partea reglementară a contractului), însă au şi facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractuală). Când interesul public o cere, sau dacă executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile, autoritatea administrativă poate modifica sau rezilia unilateral contractul fără a recurge la justiţie.

Autoritatea administrativă nu poate ceda drepturile sau obligaţiile sale decât unei alte autorităţi administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraţiei.

În teoria contractelor administrative, se consideră, că, atunci când legea nu dispune altfel, soluţionarea litigiilor născute în legătură cu aceste contracte sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, jurisprudenţa noastră nu poate decide asupra competenţei după bunul plac, aplicându-se regulile procedurii civile, conform cărora competenţa revine judecătoriei. Totuşi, considerăm că judecătoria, deşi nu are secţie specializată de contencios administrativ, va trebui să judece litigiul cu aplicarea principiilor de drept public, şi nu a celor de drept privat.

În concluzie, regimul juridic special căruia îi sunt supuse contractele administrative se caracterizează, în primul rând, prin forme speciale necesare încheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmează a fi încheiat, particularii având doar posibilitatea de a accepta sau a refuza încheierea contractului în aceste condiţii; la clauzele standard se adaugă şi unele clauze negociate de părţi), precum şi principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sancţiuni, decăderi).

Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de achiziţii publice, reglementat în prezent prin O.U.G. 34/2006, şi contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 şi OUG 54/2006.

Modalităţi de calificare a unui contract ca şi contract administrativ (public).

a) Contracte administrative prin determinarea legii.

Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract administrativ (public) în mod expres, aşa cum se întâmplă, spre exemplu, în Franţa cu contractele referitoare la execuţia lucrărilor publice, sau cu cele referitoare la vânzarea imobilelor statului.