Procedura emiterii actului administrativ

Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate premergătoare, complexă în special când actul administrativ ce urmează a fi emis va avea caracter normativ sau când priveşte modificări substanţiale ale ordinii juridice sau a situaţiei juridice a unei persoane. Activităţile premergătoare emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor avize, acorduri, propuneri, rapoarte, studii, sesizări, declaraţii, aprobări, etc. Unele dintre acestea au rol deosebit în configuraţia juridică a actului. Aceste operaţiuni premergătoare emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregătesc condiţiile tehnice, operative pe baza cărora funcţionarul sau organul administraţiei publice va lua decizia - emite actul.

Decizia evocă o hotărâre luată în urma unui proces de analiză, a unei examinări, de unde, cele două elemente logico-structurale ale deciziei: analiza şi hotărârea sau, în formularea autorilor francezi înţelegerea şi voinţa. Aceste elemente definesc, totodată, şi esenţa oricărui proces decizional, care este de manifestare a deciziei, în speţă a deciziei administrative. O decizie în afara procesului decizional este de neconceput, relaţia de la decizie la proces fiind o relaţie de la conţinut la formă. Rezultă că în orice fază a procesului decizional judecăţi de valoare se fac atât în legătură cu primul element structural al deciziei, cât şi cu cel de-al doilea, decizia fiind luată tocmai atunci când s-a încheiat acest proces şi suntem în prezenţa unui act administrativ sau a altei forme concrete a activitătii organelor administraţiei de stat.

Sub aspect strict juridic, însă, procedura administrativă are ca element central manifestarea voinţei unilaterale a organului administrativ (decidentului), reglementând operaţiunile prealabile acestui moment, precum şi cele ulterioare. De asemenea, mai ales în cazul organelor colective, procedura administrativă reclamă regulile care trebuie respectate ca hotărârea adoptată să fie valabilă, prima dintre ele fiind regula cvorumului de şedinţă.

Aşa se explică de ce regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca „forme procedurale de emitere a actelor administrative”, sunt împărţite în trei categorii, în raport de momentul emiterii actului: anterioare, concomitente şi posterioare.

1. Formele procedurale anterioare / premergătoare emiterii actului administrativ

Dintre operaţiiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ (expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea, iniţiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele etc), probleme teoretice şi practice deosebite ridică avizele şi acordul prealabil.

Celelalte forme procedurale prealabile (propunerile, rapoartele, sesizările etc) sunt, ca natură juridică, operaţiuni tehnico-administrative, ce declanşează sistemul decizional administrativ, procedură strictă de elaborare a actelor administrative. Legislaţia noastră conţine numeroase exemple de asemenea proceduri prealabile. Se poate spune, că în ultimii ani se constată un proces de ridicare a unor operaţiuni administrative prealabile emiterii actului administrativ la „rangul” de acte administrative

1.1. Avizele

Avizele - sunt opinii exprimate de un funcţionar sau un organ al administraţiei publice la cererea organului sau funcţionarului administrativ ce urmează a emite actul administrativ. Avizele sunt prevăzute în diferite acte normative, inclusiv în Legea nr. 24/2000 la care ne-am referit anterior. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialişti care tind să lămurească dacă proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunităţii astfel încât autoritatea competentă să ia o anumită decizie, care de multe ori nu are o pregătire în specialitatea domeniului în care se emite actul administrativ, când este vorba de o autoritate uninominală (prefect, primar)să poată opta pentru o decizie corectă, legală, operaţională. Nu de puţine ori în ultimii ai am asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor iniţiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private, demonstrându-se neprofesionalismul celor care decid.

Cum am arătat, avizele şi în general aceste acte preparatorii, premergătoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o structură internă sau de la una exterioară.

Astfel, potrivit art. 117, alin. 2 din Constituţie, "Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă."

În doctrina română şi străină s-a conturat următoarea clasificare a avizelor:

- avize facultative;

- avize consultative;

- avize conforme.

1.1.1. Avizele facultative (avize prudenţiale) – se caracterizează prin aceea că organul competent să emite actul administrativ este liber să solicite avizul sau avizele, iar atunci când l-a solicitat şi l-a primit, poate să ţină sau nu seama de el, având deci o libertate, o autonomie sporită în emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului în condiţiile arătate face din acesta o normă de prudenţă pusă la dispoziţia organului administrativ competent să emită un act administrativ. Credem că, în special în cazul actelor administrative complexe şi cu caracter normativ, avizele facultative pot ajuta substanţial autoritatea competentă în emiterea actului administrativ care, în lipsa opiniei tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsită de o arie largă de apreciere, de temeinică cunoaştere a situaţiei înaintea luării deciziei, respectiv a emiterii actului administrativ.