Federalismul Bugetar și Fiscal

CAP. 1. FINANTAREA POLITICILOR COMUNE

1.1 Evolutii specifice politicii bugetare

Finanţarea politicilor comune se realizează de către Uniune prin intermediul bugetului (conform tratatelor „Uniunea îşi asigură mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor şi realizarea politicilor sale”).

UE se află acum în faţa celei de a patra perspective financiare, după Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) şi Agenda 2000 (2000-2006). Decizia de a recurge la o asemenea programare multianuală a fost luată ca urmare a deteriorării treptate a sistemului financiar comunitar în anii ’80 şi a dificultăţilor crescânde întâmpinate în încercarea de echilibrare a balanţei venituri-cheltuieli. Succesiunea de crize bugetare a determinat instituţiile comunitare să cadă de acord asupra unei noi metode menite să îmbunătăţească procedura bugetară şi care să permită Parlamentului, Consiliului de Miniştri şi Comisiei să cadă de acord în avans asupra priorităţilor bugetare ale perioadei următoare şi să stabilească un cadru financiar care să permită atingerea acelor obiective.

Analiza atentă a ceea ce primeşte şi ceea ce cheltuieşte UE poate spune foarte mult despre priorităţile, dar şi despre conflictele care au jalonat evoluţia procesului de integrare europeană. De-a lungul existenţei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constantă, chiar dacă natura lor a fost diferită: de la dezbateri pe tema resurselor financiare proprii ale CEE sau a dezechilibrelor bugetare, la rivalităţi între instituţiile comunitare (Comisie, Consiliu, Parlament).

După crearea sa, la începutul anilor ’50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o evoluţie constantă. În primii 20 de ani s-au înregistrat trei mutaţii importante, respectiv:

-unificarea instrumentelor bugetare;

-creşterea autonomiei financiare;

-realizarea echilibrului instituţional.

Deşi iniţial, cele trei comunităţi dispuneau de propriul lor buget, după Tratatul de fuziune din 1965, numai două instrumente vor continua să existe: bugetul general şi bugetul operaţional CECO12. După 2002, an în care tratatul CECO a expirat, gestiunea patrimoniului a fost încredinţată Comunităţilor existente, Comisia urmând să asigure ca aceste fonduri să rămână distincte faţă de celelalte fonduri comunitare. De altfel, încasările provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta încasări la bugetul general, care vor finanţa cercetările în domeniul cărbunelui şi oţelului.

De-a lungul anilor, puterea bugetară a Parlamentului European a crescut. În prezent, această putere este partajată între Consiliu şi Parlament, care reprezintă de acum cele două branşe ale autorităţii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvânt în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul şi acceptă modul de execuţie al acestuia.

Acest echilibru juridic şi instituţională a cunoscut la mijlocul anilor ’70 o situaţie de criză. Legitimitatea şi puterea de influenţă crescută dobândite de Parlament, în urma alegerii sale prin sufragiu universal începând cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune politică permanentă între Consiliul şi Parlament în domeniul bugetar. A rezultat o funcţionare extrem de dificilă în procesul de decizie bugetară, marcată prin numeroase incidente: întârzieri în adoptarea bugetului şi recurgerea la regimul aranjamentelor /acordurilor provizorii pe 12 luni, respingerea bugetului de către Parlament, recurgerea frecventă la Curtea de Justiţie.

Procesul integrării va primi un nou elan politic începând cu 1986, după a treia lărgire (Spania şi Portugalia) şi adoptarea Actului Unic. Aceşti factori au dus la reformarea în profunzime a sistemului financiar, această reformă făcând parte din „Pachetul Delors”, prezentat în februarie 1987 de către Comisie (aşa-numitul cadru financiar Delors I, 1988-1992).

Printre modificările intervenite, menţionăm:

-Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, este fixat ca procent din PNB Uniunii Europene şi nu în funcţie de TVA, ca până atunci.

-Introducerea unei planificări financiare, veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem, inaugurat în 1988, rămâne unul din pilonii sistemului financiar comunitar. El introduce o dublă plafonare a cheltuielilor: ansamblul plăţilor din bugetul anual nu poate depăşi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (în prezent este de 1,27%); fiecare categorie de cheltuieli este plafonată la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, care acoperă perioada 2000-2006, sunt anexate acordului interinstituţional din 6 mai 1999, dintre Parlament, Consiliu şi Comisie.

-Prelevarea TVA a fost corectată pentru a ţine cont de diferenţele între structurile economice (ponderea consumului în PNB statelor membre).

-O soluţie, care s-a dorit definitivă, a fost găsită pentru problema britanică; de asemenea, Germania a găsit şi ea răspuns la revendicările proprii.

-Cheltuielile agricole au fost gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole (plafonul rubricii agricole este fixat în prezent în raport de previziunile cheltuielilor reale).

-Introducerea unei Rate Maxime de Creştere (RMC) a cheltuielilor numite ne-obligatorii (cheltuieli asupra cărora Parlamentul are ultimul cuvânt). Acesta se angajează să nu crească aceste cheltuieli decât în anumite limite.

Bilanţul acestei reforme va fi extrem de pozitiv. Beneficiind şi de circumstanţe economice favorabile, „Pachetul Delors” a dus atât la o evoluţie ordonată a cheltuielilor (care vor rămâne sub nivelul încasărilor disponibile), cât şi la ameliorarea procedurii şi a gestiunii bugetare.

Consolidarea reformelor din 1988 a fost confirmată prin Acordul de la Edinburgh, din decembrie 1992. Prin acest document (pachetul Delors II) s-au adoptat perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999, pragul resurselor proprii fiind ridicat de la 1.2% la 1.27%. În plus, perspectivele financiare au marcat şi reducerea importanţei TVA în finanţarea bugetului.

În iulie 1997, Comisia a dat publicităţii un nou document, cunoscut sub numele de Agenda 2000, „Pentru o Uniune mai puternică şi mai mare” (COM(97) 2000 final), care include informaţii privind politica agricolă comună, viitorul politicii de coeziune economică şi socială, strategia de pre-aderare şi consecinţele extinderii şi finanţarea Comunităţii. Comisia trasează şi cadrul financiar pentru 2000-2006, menţinând pragul resurselor proprii la 1.27% din PIB mediu comunitar. Principalele componente ale Agendei 2000 au fost aprobate în cadrul Consiliului European de la Berlin, din 24-25 martie 1999, iar la 6 mai 1999, Parlamentul European adoptă noul Acord Interinstituţional, care încorpora perspectivele financiare pentru 2000-2006.

Una din provocările majore ale bugetului comunitar rămâne în continuare găsirea modalităţilor optime pentru susţinerea financiară solicitată de procesul lărgirii UE către Est. Această provocare este de mari dimensiuni, presupunând asimilarea acquis-ului comunitar în ţări cu o structură economică şi socială diferită în raport cu cea a UE.