Implicarea trezoreriei statului în asigurarea stabilității financiare

Cap I Înfințarea Trezoreriei Statului

1.1 Necesitatea și premisele înfințării Trezoreriei Statului

1.1.1. Trezoreria publică – concept si evoluție istorică

Conceptul de trezorerie publică este unul vechi, avându-şi originile în antichitate, când pentru satisfacerea diverselor nevoi publice erau constituite si administrate fonduri în cadrul unor instituţii speciale, care cu timpul s-au cristalizat în ceea ce azi numim trezorerie.

În Egiptul antic şi în Babilon, Trezoreria se afla depusă în temple sau în palatul regal căpătând caracteristici magice. În Grecia antică excedentul veniturilor asupra cheltuielilor este depus în temple, statul împrumutând bani la casa sacră din Atena, pentru a-şi acoperi cheltuielile "extraordinare" şi plătind dobândă.

În Roma imperială existau patru trezorerii diferite, specializate, perceperea impozitelor fiind arendată, în general, de specialişti în perceperea impozitelor. În Imperiul mijlociu a fost creat un fel de "minister de finanţe", o cancelarie imperială centralizată, "fiscul" devenind treptat casieria publică unică. Pe ansamblu, epoca romană a cunoscut un anumit progres spre unificare a Trezoreriei Publice, însă o regresie a autonomiei sale în faţa dezvoltării puterii personale a "imperatorului"

Confuzia realizată între Trezoreria publică şi tezaurul personal al suveranilor, la care s-a adăugat amplificarea puterii publice şi raritatea numerarului au condus la situaţia din epoca feudală în care are loc o puternică fragmentare a operaţiunilor de trezorerie.

Iniţial, feudalismul timpuriu nu excludea posibilitatea ca moneda publică să fie administrată de către persoane sau instituţii private. De exemplu, vechii "intendenţi generali" din Franţa răspundeau de realizarea operaţiunilor cu monedă publică, însă ei rămâneau proprietari ai acestor funcţii şi îşi "închiriau" serviciile lor regalităţii. De unde un anumit număr de practici eminamente păgubitoare, la ceea ce astăzi numim finanţe publice: regulile vărsării impozitelor de către "perceptori" reflectau faptul că statul nu era creditat decât cu lungi întârzieri, trebuind deci să apeleze la avansuri de la propriii săi încasatori. Aceştia aveau deci interesul de a vărsa impozitele cât mai târziu posibil, constituindu-se în creditorii autorităţii centrale şi beneficiind de dobânzile aferente.

Treptat, se realizează distincţia între Trezoreria regală (publică) şi tezaurul privat al suveranului (alimentat cu veniturile domeniului regal), creându-se un "supra-intendent" de finanţe şi o camera de conturi însărcinată cu respectarea principiului nou al ordonanţării prealabile a cheltuielilor şi a verificării conturilor anuale.

Epoca Renaşterii evidenţiază un anumit număr de caracteristici care se vor dezvolta în secolele următoare (XVII şi XVIII).

- creşterea dimensiunii bugetului şi a amplorii Trezoreriei publice;

- menţinerea unui nivel ridicat al cheltuielilor personale ale casei regale (20-50%);

- recursul la împrumuturi (de la bancheri internaţionali sau naţionali);

- dispersia responsabilităţilor, gestiunea financiară a finanţelor publice rămânând fragmentată (vezi arendaşii generali în Franţa);

- apariţia şi dezvoltarea camerelor de conturi, consiliilor regale, birourilor de finanţe, care realizau un control modern al finanţelor publice.

Spiritul revoluţiei franceze a impus principiile moderne ale finanţelor publice: centralizare, unitate, independenţă, accentuându-se, totodată, controlul guvernului de către "corpurile parlamentare", precum şi controlul "intendenţilor" de către corpuri autonome de specialişti. Treptat, a fost creat climatul favorabil pentru dezvoltarea unei organizări financiare detaliate şi complete.

Constituirea şi consolidarea băncilor centrale, structurarea ministerială a guvernelor, impunerea controlului centralizat al cheltuielilor etc. au creat premisele abordării moderne a finanţelor publice, circumscrise unor obiective şi nevoi specifice.

Rezultatul perioadei de modernizare a finanţelor publice, continuată şi în sec. XIX, a fost consolidarea definitivă a două caracteristici definitorii:

• unificarea organizatorică; casieria statului, centralizată şi de regulă dispunând de cont curent la Banca Centrală, permite evidenţierea lichidităţii autorităţii publice şi ierarhizarea mecanismelor de control al finanţelor publice contabilii publici, inspectori generali ai Ministerului Finanţelor, Curtea de Conturi);

• autonomia şi garanţia operaţiunilor prin separarea dintre ordonatori şi contabili, precum şi printr-o serie de reguli care reglementează gestionarea fondurilor publice.

Economia contemporană, menţinând unificarea şi structurarea centralizată a sec. XIX, a extins rolul clasic al Trezoreriei, luând în considerare responsabilităţile statului în constituirea mecanismelor formării capitalului sau creaţiei de monedă, precum şi în fluctuaţiile economiei. După primul război mondial, şi îndeosebi după criza economică din 1929-1933, statul se manifestă ca un autentic reglator al economiei.

Amplificarea intervenţionismului statal a determinat noi asumarea unor noi sarcini pentru instituţiile sale, inclusiv pentru trezorerie:

• raţionalizări ale gestiunii publice;

• crearea de întreprinderi publice;

• controlul monopolurilor;

• intervenţiile directe sau indirecte în sectorul bancar şi financiar. Totodată, privatizarea sectorului public, înregistrată în anii 1980, a impus reconsiderarea înterventionismului

statal şi deci a fluxurilor Trezoreriei publice.

Diversificarea şi creşterea complexităţii intervenţiilor statului, îndeosebi în domeniul economic, au impus redimensionarea fluxurilor Trezoreriei publice. Şi aceasta deoarece s-au derulat perioade în care statul s-a angajat sau s-a dezangajat în viaţa economică, amplificându-şi intervenţiile sau, din contră, reducându-le. Secvenţial, după cel de-al doilea război mondial, sunt evidenţiate patru faze specifice în evoluţia Trezoreriei publice:

- faza de expansiune, după război, în care Trezoreria preia insuficienţele pieţei şi circuitelor financiare, fiind singura instituţie care putea impune restricţii şi oferi avantaje;

- faza de restrângere, specifică perioadei 1960-1975, în care Trezoreria cunoaşte o relativă dezangajare economică, cunoscută sub numele de debugetizare, care constă în transferul către alte organisme financiare sau către pieţele financiare a sarcinii asigurării acoperirii cheltuielilor publice suplimentare. Această fază avea ca obiectiv implicit revenirea la o Trezorerie pasivă, neutră şi dezangajată, neintervenind în economie.