Evoluția Dregătoriei și a Funcționarului Public în Istoria Administrației Publice Românești

Introducere

Viaţa socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ. Comunitatea umană n-ar fi avut acces la progres dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a dat viabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a lungul timpului. Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publică necesită o extrem de variată gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu pregătire profesională diversă.

Dregător (deregător, diregător) este un termen care îi desemna în Evul Mediu pe boierii aflaţi în serviciul feudal la curtea domnului şi participanţi la Sfatul Domnesc. Cu vremea, aceşti boieri au căpătat în aparatul de conducere al ţării atribuţii administrative, militare sau judecătoreşti. În cursul veacurilor, atribuţiile unor dregători au căpătat o importanţă mai mare, ale altora au scăzut în importanţă ori s-au schimbat. Înţelesul original al termenului este de „administrator”.

Despre existenţa unui funcţionar public român modern se poate vorbi, în sensul tehnic al cuvântului, doar începând cu prima jumătate a secolului al XIX-lea. Din această perioadă întâlnim (fără a fi edictat un statut al funcţionarului public) o preocupare constantă a legiuitorului român pentru reglementarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarului public, pentru stabilirea criteriilor de recrutare, avansare, răspundere disciplinară, salarizare, profesionalizare, stabilitate, însă oameni care să asigure satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, mai mult sau mai puţin specializaţi într-un anumit domeniu, au existat dintotdeauna, astfel:

2. Statul Dac

Începutul secolului I î.en cunoaşte, pe teritoriul Daciei, o societate împărţită în clase sociale antagoniste, pentru care statul avea să însemne un instrument care să asigure poziţiile privilegiate ale păturilor dominante. Dio Crisostomul, Dio Cassius şi Iordanes ne spun că cei bogaţi erau numiţi „tarabostes” (etim.nobil de neam) sau „pileati” (etim. purtători de căciulă), pe când cei săraci „comati” sau „capillati” (etmi.cei care nu au privilegiul de a purta căciulă) (Iordanes, Getica, V.40). Toţi factorii de conducere în stat, începând cu regele şi marele preot şi sfârşind cu dregătorii, erau desemnaţi din rândurile taraboştilor.

În ceea ce priveşte organizarea statului, puterea centrală în stat era deţinută de rege. Pe lângă rege s-a format o consiliu compus din sfetnici şi executanţi ai voinţei sale, în cadrul unui aparat de stat care îţi desfăşoară activitatea la nivel central. Cu toate că datele din care să rezulte cum era organizat sistemul puterii centrale şi care erau competenţele înalţilor demnitari sunt puţine, ştim totuşi că aceştia din urmă se bucurau de stabilitate şi continuitate în exercitarea atribuţiilor lor. În acest sens, se poate aminti activitatea îndelungată pe care a desfăşurat-o Acornion la curtea lui Burebista care, potrivit inscripţiei de la Dionysopolis, a fost în „cea dintâi şi cea mai mare cinste”. Pe de altă parte, în organizarea activităţii la nivel central, se conturează o ierarhie a dregătoriilor, deoarece aşa cum Acornion a fost prim sfetnic a lui Burebista, tot aşa Deceneu şi Venisas deţineau poziţie situată imediat după cea a regelui.

Potrivit datelor transmise de Iordanes şi Dio Cassius, marii preoţi deţineau o putere aproape regală, exercitând atribuţiile unor adevăraţi viceregi, împărţind atribuţiile judecătoreşti cu regele.

Izvoarele istorice ne furnizează date preţioase şi cu privire la organizarea locală a Daciei. Deosebit de evocatoare este mărturia lui Suidas (Lexicon I, p.480, ed. Adler) potrivit căreia, în Dacia, înainte de instaurarea dominaţiei romane, „unii erau puşi mai mari peste treburile agricole, iar alţii, din jurul regelui, erau împărţiţi la paza cetăţilor”. Rezultă de aici că erau două categorii de dregători locali: unui exercitau atribuţii de ordin administrativ – dregători civili, iar alţii deţineau comanda armatelor aflate în teritoriu – dregători militari. Pe de altă parte, faptul că treburile agricole erau dirijate prin organe specializate indică ponderea agriculturii în viaţa economică a geto-dacilor, iar constituirea unei categorii distincte de dregători investiţi cu atribuţii de comandă militară, dintre cei mai devotaţi slujitori ai regelui (Strabon, Geografia, VII, 3.12), ne arată că Dacia dispunea de un vast sistem de apărare, în centrul căruia se aflau cetăţile.

Cantitatea redusă de informaţii nu permite însă să cunoaştem cu exactitate intensitatea raporturilor de subordonare între centru şi dregătorii săi locali.

3. Dacia Provincie Romană

Imediat după cucerire (106), Dacia – provincie romană imperială – a intrat în procesul de integrare administrativă, economică şi militară, aşa cum prevedeau normele dreptului public roman; conform acestor norme, ea a fost organizată ca o provincie distinctă, cu organe administrative, militare şi fiscale proprii, structura statală destul de primitivă a dacilor fiind înlocuită cu cea romană, superioară ca organizare şi funcţionare.

Fiind provincie imperială, Dacia a fost condusă de un guvernator, cu titlul de legatus Augusti pro praetore. Acestuia îi erau acordate atribuţii de ordin politic, judecătoresc, administrativ şi avea, după împărat, „cea mai mare competenţă” (imperium maius) asupra tuturor locuitorilor provinciei. Se îngrijea, de asemenea, de reprimarea tulburărilor pentru ca provincia pe care o guverna să fie „potolită şi liniştită” şi avea şi jus edicendi (Gaius, I, 6), adică dreptul de a da edicte.

Un rol însemnat în organizarea centrală de stat o avea Adunarea Provincială (Concilium Provinciae Daciarum Trium), organ exponent al intereselor păturii dominante. Această adunare era formată din delegaţi ai oraşelor şi avea în grija sa cultul împăratului, fiind prezidată de preotul provinciei, numit „preot al altarului lui Augustus” (sacerdos arae Augusti).

Aparatul tehnic de care dispunea provincia Dacia în domeniul administraţiei fiscale era alcătuit din câte un procurator financiar pentru fiecare dintre cele trei provincii sau districte existente. Aceştia aveau în subordine un întreg corp alcătuit din funcţionari inferiori specializaţi în derularea diverselor operaţiuni fiscale: însărcinaţii cu încasarea taxelor pe succesiuni (procuratores a caducis), încasatorii taxei pe eliberarea sclavilor (uigessimea liberti), însărcinaţii cu gestionarea registrelor de dări (librarii ab instrumentia censualibus); secretari ai biroului de finanţe (aditores officii corniculatoriorum); socotitori fiscali (librarii a rationibus), ajutoare de socotitori (aditores tabulatorii).

Oraşele, indiferent de rang (municipii, colonii), se bucurau de privilegiul de a se conduce singure prin organe administrative proprii şi magistraţi aleşi. Consiliul decurionilor (ordo decurionum) se prezenta ca un organ colectiv de conducere a treburilor orăşeneşti care juca un rol similar cu cel deţinut de Senat în funcţionarea capitalei Imperiului. Membrii săi erau aleşi pe 5 ani, de către magistraţii superiori ai oraşului, în limita locurilor disponibile, din rândul foştilor demnitari ai oraşului care dispuneau de o anumită avere, sau din rândurile membrilor familiilor acestora.

Magistraţii erau aleşi pe perioada unui singur an (cu posibilitatea de a fi realeşi), candidaţii urmând să întrunească mai multe condiţii: de vârstă, de avere, de rang social etc. Magistraţi superiori erau consideraţi a fi duumvirii, în cazul coloniilor, şi quatuorvirii, în cel al municipiilor. Aceştia aveau şi prerogative judiciare, putând judeca litigii de mică importanţă, care nu intrau în competenţa guvernatorului provinciei.

Un loc aparte revenea duumvirilor aleşi în al cincilea an, corespunzători cenzorilor din vechea Romă republicană, cărora le reveneau sarcini precum: revizuirea şi completarea listei cu membrii ordinului decurionilor; realizarea recensământului populaţiei şi stabilirea impozitelor; arendarea unor bunuri şi drepturi ale oraşului; alcătuirea bugetului pe cinci ani al oraşului.

Magistraţi inferiori erau consideraţi a fi edilii (aediles) şi questorii (questores). Edilii erau magistraţii însărcinaţi cu: îngrijirea clădirilor publice; organizarea lucrărilor publice; asigurarea poliţiei interne a oraşului; aprovizionarea pieţelor; organizarea spectacolelor publice. La rândul lor, questorii se ocupau de: administrarea bunurilor şi a finanţelor oraşului; întreţinerea arhivei ordinului decurionilor.

Dregătorii oraşelor erau ajutaţi în activităţile lor de o multitudine de tipuri de funcţionari (scribi, bibliotecari, crainici, servitori), unii recrutaţi din rândul oamenilor liberi, alţii din rândul sclavilor publici.

Paza şi ordinea publică în oraş erau asigurate de lictori şi de poliţia urbană (vigiles nocturni), subordonată edililor, în vreme ce siguranţa drumurilor cădea în sarcina unei jandarmerii speciale a drumurilor (beneficiarii) şi a paznicilor din aşezările aflate pe respectivele artere de circulaţie.

Unităţile administrativ-teritoriale.