Modele de Gestiune a Serviciilor Publice

Modele de gestiune a serviciilor publice – concesionarea

Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei, sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti, dintr-o societate comercială sau instituţie, trebuie diferenţiat, cel puţin din punctul de vedere al conţinutului activităţilor, de termenul de management.

Gestionarea serviciilor publice, ca noţiune, o întâlnim în Legea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001), cât şi în Carta Europeana a autonomiei locale.

Gestionarea serviciului public poate fi făcută de o persoană publică (stat, comunităţi locale, instituţii) sau de o persoană privată (fizică sau juridică).

Concesionarea serviciilor publice

Practica transmiterii „sarcinilor” cu caracter administrativ către persoane fizice/juridice private este lungă şi foarte diversă; tocmai de aceea vom întâlni în doctrină mai multe definiţii ale concesiunii.

În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înţelege “ o convenţie prin care o persoană publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o întreprindere privată care asigură finanţarea lucrărilor, exploatarea lor şi care este remunerată din redevenţele percepute de usageri”.

După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este “actul administrativ prin care o persoană publică numită concedent încredinţează unei persoane private, numită concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul său, recunoscîndu-i dreptul de a percepe redevenţa de la beneficiarii serviciului.

În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată că “prin contractul de concesiune o parte – cedentul – transmite altei părţi – concesionarul – spre administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren proprietate de stat.

Aceste definiţii necesită următoarele precizări:

În primul rând trebuie făcută distincţia între concesionarea serviciului public şi actele, foarte variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionării lucrărilor publice diferenţa este spre exemplu mult mai puţin semnificativă, reducându-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai să asigure funcţionarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuşi lucrările publice necesare acestei funcţionări. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită ca atare, printre altele să suporte cheltuielile şi să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionrea lucrărilor publice se face pe perioade lungi.

Astăzi, procedeul se aplică şi în cazul constituirii şi exploatării autostrăzilor cu plată şi a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există şi cazul concesionării în stare pură, fără lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (reţeaua de autobuze).

În al doilea rând, conform accepţiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului public este încredinţată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate care păstrează acest caracter şi se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un cîmp limitat de acţiune, din cauza naturii sale, cât şi a surselor de provenienţă. El nu se poate aplica decât serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) şi cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul căilor publice, mai puţin autostrăzile care permit individualizarea şi a căror construcţie/întreţinere poate fi ca atare concesionată). Procedeul, pe de altă parte, presupune, cel puţin în forma sa clasică, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci când statul liberal, în secolul XIX, s-a văzut obligat să intervină pentru a permite dezvoltarea întreprinderilor (rezultate în urma progresului tehnic a cărui realizare excludea concurenţa şi cerea măsuri de autoritate publică în domenii precum: căi ferate, gaze, electricitate), a considerat că gestionarea unor astfel de întreprinderi nu ţine de competenţele sale normale; exista teama riscului pe care aceste întreprinderi păreau să le suporte la înfiinţare. Procedeul concesionării a permis statului să menţină aceste întreprinderi în afara sferei publice, să introducă în gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, şi, în sfârşit, să se elibereze de riscurile financiare ale acestor iniţiative.

Regimul concesionării clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale, şi aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general ; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma interesului personal.

A fost necesar, ca urmare, să se menţină cedentului o autoritate strictă asupra serviciului şi să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domină regimul concesionării.