Contractele administrative - atacarea lor în fața instanței de contencios administrativ

CAPITOLUL I

Aspecte introductive

Etimologic, cuvântul contencios provine prin filieră franceză (contentieux = contencios) din latinescul contentiosus = certăreţ, adjectivul substantivului contentio = conflict, dispută, confruntare.

Noţiunea de contencios administrativ are o sferă de cuprindere mai largă, sau mai restrânsă, după cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi, fie numai o parte dintre acestea şi anume cele care se soluţionează de anumite instanţe de judecată şi potrivit anumitor reglementări juridice, pe baza principiilor de drept public. Atât în accepţia generală cât şi în cea restrânsă, noţiunea contenciosului administrativ are un sens material şi unul formal, organic.

Aşa cum proprietatea publică are caractere specifice în raport cu proprietatea privată, libertatea contractuală a persoanelor publice prezintă particularităţi în raport cu libertatea contractuală a persoanelor private.

Principala modalitate prin care administraţia îşi exercită libertatea contractuală este reprezentată de contractul administrativ.

Principala caracteristică a contractelor administrative este inegalitatea de poziţie în care se găsesc actorii lui: administraţia, în calitate de purtătoare a prerogativelor de putere publică, şi în consecinţă superioară particularului, poate stabili şi modifica unilateral unele clauze contractuale şi impune sancţiuni . Această trăsătură nu se regăseşte însă în contractele administrative încheiate între persoanele publice. Vom reţine, prin urmare, pentru început, că specificul contractelor administrative în raport cu contractele de drept comun constă în inegalitatea părţilor (atunci când administraţia contractează cu particularii), inegalitate care se manifestă prin dreptul administraţiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (aşa numita “parte reglementară” a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, şi, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, în concordanţă cu interesul public.

Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voinţă între o autoritate administrativă sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta şi un particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure funcţionarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare publică a căror organizare reprezintă obligaţii legale ale administraţiei .

Contractele publice sunt întâlnite sub diferite forme: achiziţii publice, concesiuni, asocieri în participaţie etc.; toate acestea au anumite trăsături comune, care alcătuiesc împreună regimul juridic al contractelor publice şi guvernează încheierea, executarea şi efectele contractului public precum şi responsabilitatea contractuală.

În teoria contractelor administrative, se consideră că, atunci când legea nu dispune altfel, soluţionarea litigiilor născute în legătură cu aceste contracte sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Însă, așa cum vom arăta în continuare, jurisprudenţa noastră nu poate decide asupra competenţei după bunul plac, aplicându-se regulile procedurii civile, conform cărora competenţa revine judecătoriei.

Astfel, regimul juridic special căruia îi sunt supuse contractele administrative se caracterizează, în primul rând, prin forme speciale necesare încheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmează a fi încheiat, particularii având doar posibilitatea de a accepta sau a refuza încheierea contractului în aceste condiţii; la clauzele standard se adaugă şi unele clauze negociate de părţi), precum şi principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sancţiuni, decăderi) .

Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi reprezintă „activitatea de verificare a conformităţii acţiunilor autorităţilor şi instituţiilor publice,ale organizaţiilor nestatale,ale persoanelor fizice şi juridice cu reglementările juridice în vigoare” . Asupra contractelor administrative se exercita una din formele de control şi anume controlul judiciar prin intermediul instanţelor de contencios administrativ.

Contenciosul administrativ este „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”

Şi Constituţia, prin art.52, recunoaşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei,în urma acţiunii în contencios administrativ.

Contractul administrativ poate fi atacat în faţa instanţelor de contencios prin faptul că emană de la o autoritate administrativă. Acest control judiciar asupra legalităţii (nu şi oportunităţii) constituie o garanţie suplimentară a exercitării depline de către cetăţeni a dreptului lor. În urma controlului,dacă se constată nelegalităţi,actul poate fi anulat cu plata unei despăgubiri. Această formă de control judiciar este probabil cea mai eficientă, fiind realizată de instanţele de judecată.

În anumite condiţii, precum îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor asumate sau când îndeplinirea acestora devine prea împovărătoare pentru particulari,autoritatea de administraţie publică poate să rezilieze contractul,fără să apeleze la instanţă.

Controlul se impune nu numai pentru protecţia drepturilor cetăţenilor, a drepturilor omului în general dar şi pentru îmbunătăţire activităţii organelor administraţiei publice, a sarcinilor generale ale statului.

CAPITOLUL II

Reglementarea legislativă aferentă obiectului de studiu

Contenciosul administrativ român îşi are sediul materiei în Constituţie, în legea generală a contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale.

CONSTITUȚIA ROMÂNIEI

Astfel, art.52 alin.1 al Constituţiei din 1991 revizuite în 2003, chiar dacă nu foloseşte expres noţiunea de „contencios administrativ", descrie esenţa acestei instituţii juridice: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei".

În alineatul 2 al aceluiaşi text constituţional, se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.

Textului menţionat i se adaugă cel al art.123 alin.5, care consacră faza jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor locale.

După intrarea în vigoare a Legii nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele administrative, instanțele de contencios administrativ au dobândit o competență deplină si exclusivă în ceea ce privește soluționarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea si executarea acestuia.