Implicațiile Statului Birocratic în Deciziile din Administrația Publică

1. Scurt istoric al apariției birocrației

Mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică şi dispunînd de atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite, despre birocrație se poate spune că este la fel de veche ca şi civilizaţia. Ea este contemporană marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme centralizate de organizare în vederea administrării pe scară largă a unor resurse materiale, financiare, umane sau simbolice. Aceste sisteme au reapărut în cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi de statele naţionale moderne, în ultima sută de ani s-au extins dincolo de administraţia publică, odată cu impunerea marilor organizaţii în cvasitotalitatea activităţilor sociale: corporaţii industriale, organizaţii financiare, comerciale, ştiinţifice şi de asigurări sociale, partide politice, sindicate etc.

Vechile structuri de tip birocratic permiteau puterii centrale să dreneze fondurile de care avea nevoie şi, în general, să controleze societatea într-o măsură considerabilă. În acelaşi timp, elementelor celor mai dinamice ale societăţii le ofereau posibilitatea unor cariere de excepţie, puse în slujba statului sau a suveranului considerat o întruchipare a acestuia. Aşadar, în sens istoric, birocrația a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializaţi, numiţi în funcţii administrative şi executori ai voinţei suveranului.

Primele referinţe şi analize asupra fenomenului birocratic - apărute în cursul secolului al XlX-lea, în condiţiile unei intervenţii crescânde a statului în Franţa, Anglia şi îndeosebi Germania - au inaugurat o linie conceptuală, încă prezentă în sociologia contemporană, care a pus accent pe implicaţiile negative ale funcţionării birocrației:

a) exercitarea birocratică a puterii de către corpul specializat al oficialităţilor se opune principiilor şi practicilor democratice, care implică participarea unor largi categorii de populaţie la procesul deciziei şi al controlului social, democraţia fiind sinonimă cu res publicae, în timp ce birocrația practică decizia autoritară şi cultivă secretul;

b) în toate sistemele bazate pe organisme şi proceduri birocratice s-a înregistrat o tendinţă constantă spre autonomizarea corpului de funcţionari publici şi spre transformarea sa într-o categorie distinctă care tinde să-şi reproducă şi să-şi impună propriile interese prin intermediul exerciţiului puterii.

Printre primii care au afirmat această linie teoretică, J. St. Mill a subliniat contradicţia dintre birocrație şi democraţie. Definită ca „guvernare a unor conducători de profesie”, birocrația este considerată o ameninţare la adresa libertăţii şi a formelor reprezentative de guvernare (On Liberty, 1859; Consideration on Reprezentative Government, 1861). Una din primele tratări pe larg ale fenomenului birocratic, mai ales pe dimensiunea sa istorică, aparţine lui G. Mosca (Elementti di scienza politica, 1895), care a descris formaţiunile statale centralizate - de la marile imperii la statele moderne - ca sisteme dominate de birocrație, şi deci inevitabil conduse de o clasă politică minoritară, fie ea recrutată de sus în jos (tipul „autocratic”), de jos în sus (tipul „liberal”) sau în ambele direcţii (tipul „mixt”).

R. Michels a extins conceptul de birocrație de la formaţiunile statale la partidele politice, arătând că tendinţele birocratice sunt intrinseci unor mari organizaţii, cum sunt partidele politice, şi duc la consolidarea a ceea ce el numeşte „oligarhia de partid” (Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911). El a descris fenomenul creşterii puterii conducătorilor politici prin birocratizarea organizaţiilor pe care le dirijează formulînd cunoscuta „lege de fier a oligarhiei” (permanentizarea în funcţii, substituirea mecanismelor elective prin proceduri de cooptare şi nominalizare etc.). Această temă, atinsă şi de G. Mosca sau V. Pareto, când vorbesc de slaba circulaţie a elitelor politice, va fi mai fîrziu reluată de critica sistemelor de tip sovietic (L. Troţki, U.R.S.S. en guerre, 1939; B. Rizzi, La bureaucratisation du monde, 1939; M. Djilas, The New Class, 1957; R. Bahro, L'Alternative, 1977, M. Voslensky, La Nomenclatura. Les privilegies en U.R.S.S., 1980 ş.a.).