Noțiunea de Birocrație și Impactul sau Asupra Științei Administrației

1. Noţiunea de birocraţie

1.1. Sensuri ale birocraţiei

La începutul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocraţia care asigură funcţionarea şi continuitatea acestuia, birocraţia fiind de fapt deţinătoarea puterii reale (puterea birourilor) şi nu guvernele care au o existenţă efemeră şi nu pot face nimic fără colaborarea personalului însărcinat să difuzeze şi să aplice deciziile guvernelor, aşadar să organizeze executarea sau să execute direct aceste decizii.

Aşa numita birocraţie (cuvântul nu a fost creat decât în a doua jumătate a secolului XVIII-lea) nu a apărut decât în momentul în care s-au cumulate următoarele caracteristicii: posturile (funcţionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente; apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuţie, carieră); ocupanţii posturilor (funcţionarii) scapă (sau au tendinţa să o facă) de orice responsabilitate directă.

În cursul secolului al XIX-lea şi al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei condiţii a generat un fenomen nou şi fără precedent în istorie: Birocraţia.

Întrebuinţarea standard a termenului „birocraţie” în secolului la XIX-lea a fost aceea de a indica un tip de sistem politic, „domnia” efectivă a „biroului”. El denota un sistem în care poziţiile ministeriale erau deţinute de funcţionari de carieră, răspunzători de regulă în faţa unui monarh ereditar. Birocraţia era opusă unui sistem al guvernării reprezentative, în care politicienii aleşi prin vot răspundeau în faţa unei adunări reprezentative, sau a unui parlament. Astfel, J.S. Mill, de pildă, considera birocraţia ca singura alternativă serioasă la un sistem reprezentativ, descriind avantajele şi dezavantajele principale ale fiecăreia din cele 2 tipuri de guvernare autoritară în aceeaşi măsură ca şi a monarhiilor ereditare, dar opoziţia la democraţia parlamentară încă se aplică.

Un al doilea sens al termenului este în legătură cu sociologia organizaţiei şi îşi are originea în opera lui Max Weber. Pentru Weber, birocraţia însemna nu un tip de guvernământ, ci un sistem de administraţie efectuată continuu de profesionişti pregătiţi în vederea acestui scop şi în conformitate cu anumite reguli prescrise.

Un al treilea sens derivă din administraţie publică. Asa cum implică termenul, birocraţia înseamnă aici administraţie publică, opusă celei dintr-o organizaţie privată. Obiectul acestei discipline este identificarea diferenţelor dintre cele 2 administraţii şi accentuarea caracterului calitativ diferit pe care un sistem de administraţie îl posedă în virtutea situării sale în sfera guvernamentală.

Un al patrulea sens derivă din economia politică. La prima vedere el pare identic cu cel anterior, pentru că se suprapune în mare măsură cu acesta. Totuşi, aşa cum implică şi numele disciplinei, este vorba aici de a distinge între diferitele organizaţii în termeni economici, în funcţie de sursa veniturilor sale.

Fiecare din aceste puncte de vedere produce propria sa definiţie a birocraţiei şi propria sa opoziţie cu non-birocraţia, potrivit preocupărilor lor distincte şi interesele lor particulare. Punctele de plecare în înţelegerea birocraţiei este, deci, înţelegerea acestor discipline diferite.

1.2. Birocraţia şi eficienţa administrativă

Sociologia organizaţiilor (modelul weberian)

Max Weber a căutat să identifice trăsăturile fundamentale comune sistemelor moderne de administraţie pe scară largă. Administraţia birocratică este, potrivit lui Weber, caracterizată prin: ierarhie (fiecare funcţionar are o arie de competenţă bine definită în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii şi este răspunzător pentru performanţele sale în faţa unui superior); continuitate (funcţia constituie o ocupaţie salarizată permanentă, cu o carieră structurată astfel încât să ofere perspectiva unei promovări periodice); impersonalitate (activitatea este organizată potrivit unor reguli precise, excluzând arbitrarul sau favoritismele, fiind păstrată o înregistrare scrisă după orice tranzacţie); expertiză (funcţionarii sunt selectaţi potrivit meritelor lor, sunt pregătiţi special pentru funcţiile pe care le vor deţine şi controlează accesul la cunoaşterea înmagazinată în dosare).

Discutând despre birocraţie, Weber a distins net între personalul administrativ şi asociaţia sau grupul care îl angajează. Un grup este o asociaţie voluntară sau obligatorie de oameni (de la naţiune până la un sindicat, o companie, un partid politic, o universitate, etc.) care, direct sau indirect, îşi alege o conducere sau un organism de guvernământ pentru a-i gestiona afacerile (un cabinet, un comitet, un consiliu, etc.). La rândul său,organismul de guvernământ angajează personalul administrativ pentru a-i executa politicile. Membrii celor 2 grupuri diferă prin natura poziţiei lor, a funcţiilor şi a responsabilităţilor. Membrii unui organism de guvernământ sunt de regulă aleşi, iar munca lor poate să nu fie continuă; funcţia lor este de a preciza cât mai clar politicile şi regulile asociaţiei; ca şi de a furniza fondurile necesare administrării şi responsabilitatea lor se manifestă faţă de asociaţie ca întreg (electorat, acţionari, membri, etc). Prin contrast, membrii unei birocraţii sunt întotdeauna numiţi de sus şi sunt responsabili în faţa organismului de guvernământ pentru executarea politicilor acestuia şi pentru administrarea fondurilot. Deşi în practică această distincţie poate fi uneori vagă, în principiu ea este vitală.