Știința administrației

Structura organelor locale ale administrației publice

Descentralizare şi federalism

Autorii contemporani7 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia

descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de

federalism, care este o problemă de natură politică.

Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează

însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile

determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale

are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma

cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să

se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea

Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).

Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În

practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o

colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe,

decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.

Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a

autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,

aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.

Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea

centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi

limita statală impusă activităţii acesteia.

Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale

autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar

ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan

naţional şi internaţional.

În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se

concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite

că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,

7 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

66 ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de

descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca

procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi

servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de

proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai

ales prin transferul în sectorul privat.

Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu

poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea

autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,

atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi

Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este

semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,

rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,

caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al

puterilor decizionale.

Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,

încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând

din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative

intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai

ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care

au atribuţii foarte largi.

În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale

administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul

competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul

furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate

subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi

intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de

lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.

O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în

Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi

constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin

67 reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o

expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului

central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului

administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ

autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un

spectru larg de activităţi.

Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică

şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării

resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare

cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.