Contractele Administrative

Modalităţile juridice de acţiune ale administraţiei publice presupun şi apelul la acte de natură contractuală. Contractele au fost consacrate în dreptul civil unde sunt utilizate spre a da satisfacţie intereselor private ale părţilor raportului juridic contractual guvernat de legea civilă, în principal Codul civil. Pe măsură ce satisfacerea unor interese generale şi realizarea serviciilor publice, nu mai puteau fi corespunzător realizate doar de administraţie, a apărut necesitatea cooptării particularilor în atare activităţi, dar pentru că în discuţie era realizarea interesului general ori realizarea unui serviciu public în temeiul unor raporturi contractuale ale administraţiei cu particularii, regimul juridic de drept privat apărea ca insuficient pentru a garanta prevalenţa interesului public faţă de interesul particular.

S-a consacrat astfel o nouă categorie de acte juridice, de natură contractuală dar supuse unui regim de drept public, regimul contractual. Dacă în drept, în general, contractul postulează egalitatea juridică a părţilor, când se pune problema asigurării interesului general poziţia în care apar subiecţii de drept păstrează ca trăsătură configuraţia inegalităţii, chiar şi atunci când mijloacele juridice sunt de natură contractuală. Tehnica contractuală este utilizată în general de administraţia publică în raporturile cu antreprenori privaţi pentru realizarea de construcţii, de lucrări, exploatarea unor servicii etc. În ultimele decenii tehnica contractuală a luat o nouă importanţă ilustrând trecerea de la un drept de comandament spre un drept bazat pe liberul acord de voinţă, pe refluxul elementelor de constrângere şi unilateralitate.

Originea şi evoluţia teoriei contractelor administrative

Teoria contractelor administrative este o construcţie a dreptului francez modern, cu surse în jurisprudenţa Consiliului de Stat, determinată de faptul că principiul fundamental al egalităţii părţilor contractactante consacrat în dreptul privat nu poate funcţiona în aceeaşi manieră atunci când administraţia încheie un contract cu un particular în ceea ce priveşte funcţionarea unui serviciu public.

Noţiunea este strâns legată de instituţia proprietăţii publice, a domeniului public, autorităţii şi serviciului public, pentru că în ea se resimte necesitatea imperioasă de resurse financiare sporite pentru ca autorităţile publice care administrează bunuri proprietate publică, care au competenţa de a organiza prestarea serviciilor publice şi realizarea de lucrări publice, să le poată valorifica în interesul comunităţilor locale sau în interes naţional.

În România, teoria a pătruns pe fondul dezvoltării economice din primele decenii ale secolului XX, dezvoltare care a determinat şi intensificarea raporturilor juridice dintre administraţiile publice şi întreprinzătorii particulari în vederea concesionării diferitelor lucrări publice sau servicii publice însă necesitatea realizării unor servicii publice, punerea în valoare a unor bunuri din domeniul public într-o formă privată de exploatare au fost impuse de realităţile economice, sociale şi politice. Trebuie remarcat faptul că la noi, la început, lipsea un drept pozitiv care să reglementeze expres existenţa contractelor administrative . Însă în importante acte normative existau dispoziţii referitoare la contractele încheiate de către administraţie şi particulari pentru realizarea unor servicii publice iar alteori enumerări ale unor contracte care sunt supuse acestui regim derogator de la cadrul contractual guvernat de legea civilă.

În ciuda realităţilor vremii, literatura noastră interbelică a privit cu mari rezerve această instituţie juridică pentru care reprezenta mai degrabă o „instituţie exogenă, ce nu putea evoca esenţa realităţilor endogene.”

Analizându-se opiniile formulate în doctrina interbelică, până la adoptarea Constituţiei de la 1948, s-a considerat că în literatură s-au exprimat trei mari opinii:

a) de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens restrâns (prof. J. H. Vermeulen, E. D. Tarangul, I. Vântu);

Prof. J. H. Vermeulen consideră că există în doctrina şi jurisprudenţa noastră o teorie a contractelor administrative, proprie dreptului public, marcând o treaptă însemnată în evoluţia dreptului administrativ. Autorul consideră că contractul dintre o autoritate şi un particular nu implică echilibrul de interese care caracterizează contractele de drept privat, deoarece autoritatea reprezintă însăşi serviciul public care cristalizează interesul colectivităţii. Acest element “implică aplicarea unor reguli străine dreptului privat, având drept scop ocrotirea interesului colectivităţii care este aceia a funcţionării regulate şi continuă, nu poate fi asigurată numai cu normele statornicite în codul civil, dar fără îndoială că el nu va putea să răspundă necesităţilor scopului urmărit: funcţionarea unui serviciu public în mod continuu şi regulat. Tocmai spre a putea asigura acest scop, ţinându-se seama în tot momentul de nevoile publicului, părţile pot conveni adoptarea unor anumite regule care îndepărtează şi mai mult încă contractul respectiv de contractele de drept privat.” (subl.ns.)

În opinia prof. Erast Diti Tarangul contractele încheiate cu particularii în scopul de a colabora împreună în vederea realizării unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public sau contracte administrative. Particularităţile acestor contracte rezidă în regimul lor juridic special concretizat în forme speciale necesare pentru încheierea şi executarea acestora. Autorul marchează distincţia dintre regimul contractelor administrative şi cel al contractelor civile reţinând următoarele: particularul care a încheiat un contract cu administraţia nu va putea să îl cedeze întreg sau în parte altei persoane, decât cu aprobarea administraţiei; unele clauze din contractul administrativ sunt de natură reglementară; administraţia îşi rezervă dreptul, dacă interesul general o cere sau când concesionarul nu şi-a îndeplinit obligaţiile stipulate în actul de concesiune, să poată rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativă dată pe cale unilaterală, fie pe cale judecătorească; contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii, care nu se aplică contractelor de drept comun.

b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative (prof. A. Teodorescu, P. Negulescu);

Paul Negulescu admite ideea conform căreia contractul de concesiune nu poate fi asimilat cu vreunul din contractele reglementate în legea civilă sau comercială. “Concesiunea, trebuie să recunoaştem, că nu a fost prevăzută şi reglementată nici de Codul civil, nici de Codul de comerţ; concesiunea nu se aseamănă cu vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate, şi nici nu se constituie în favoarea concesionarului nici un drept perpetuu; ea nu se poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte chirie, din contră el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat; ea se poate asemăna mai mult cu contractul de societate, în sensul că autoritatea concedentă are o participaţiune de beneficii. Găsim într-o concesiune aporturi aduse de ambele părţi, şi de concedent – folosinţa temporară a domeniului public – şi de concesionar – capital, muncă, pricepere; găsim intenţiunea de a realiza beneficii şi împărţirea beneficiilor. Cu toate acestea, diferenţele între concesiune şi contractul de societate sunt foarte mari, căci autoritatea administrativă aduce ca aport o parte din domeniul public, asupra căruia ea are un drept de putere publică. Un asemenea drept nu poate fi înstrăinat, ci numai folosinţa lui poate fi acordată pe un termen anumit. Asociaţii au drepturi egale, pe câtă vreme concesionarul are drepturi superioare; asociatul care girează afacerea, lucrează pentru comptul tuturor asociaţilor, pe câtă vreme concesionarul lucrează pe comptul său, el suportă riscurile, pe el îl privesc pierderile exploatării.”

Cu toate că ia în calcul distincţia dintre concesiune şi contractele prevăzute în dreptul privat în momentul în care se pune în discuţie prezenţa contractelor administrative în dreptul nostru, Paul Negulescu apreciază: “Noi credem, cel puţin pentru Ţara noastră, că ideea contractului administrativ nu prezintă nici un interes, căci la noi aceste contracte sunt cârmuite de legea civilă în ceea ce priveşte raporturile între părţi, iar, dacă ele sunt supuse la anumite formalităţi şi abilitări, aceasta nu modifică situaţiunea.[…] În asemenea condiţiuni cum se poate susţine că concesiunea ar fi un contract de drept public, căci ideea de dispoziţiune reglementară exclude ideea de contract unde se cere concurs de voinţe. Iată de ce nu împărtăşim părerea acelora care susţin, împreună cu prof. Gaston Jeze, că ar exista asemenea contracte administrative.”