Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative - anularea - inexistența

Nulitatea unui act juridic este considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii, încălcând astfel principiul ce guvernează regimul juridic al actelor administrative. În atare situaţii, în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest principiu, consecinţa firească este sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a funcţionarului public vinovat. În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...) într-un stat de legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât nulitatea actului” .

În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text.”

Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate şi în funcţie de gravitatea diferită a viciilor de ilegalitate care duc la anularea lor au apărut două concepţii: cea bipartită, care distinge între actele nule şi anulabile, respectiv cea tripartită, care distinge între nulitate absolută, nulitate relativă şi inexistenţă.

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii consacrată în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:

- acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;

- acte nule de drept, care au o aparenţă legală, dar sunt lovite de un viciu profund ce poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;

- acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar într-un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes direct şi personal .

Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problemele nulităţii actului administrativ, trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, să cercetăm ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese, respectiv:

- interesele generale, adică interesele colectivităţii, reprezentate prin Stat;

- interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau stabilimente publice;

- interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.

„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.

De altfel, şi mai recent s-a relevat că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa fie amplu cercetată în literatura juridică, într-o manieră care intersectează tezele specialiştilor în drept administrativ cu cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea următoarelor problematici :

- admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;

- admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;

- admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;

- raportul dintre nulitate şi revocabilitate.

Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate .

În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil. Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii. Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare .

În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice .

Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice .